Глава 4. Законодательство

Законодательство - вид исторических источников, объединяющий нормативные документы, санкционированные верховной властью.

История государственной власти и управления в России, а следовательно и история российского законодательства составляют сердцевину многих исторических и современных социальных и политических проблем. Материалы российского законодательства XVIII-XIX вв. активно используются в исторических и историко-юридических исследованиях, но при этом они остаются почти не изученными как целое, как законодательная система. В исторических исследованиях чаще всего используются законодательные источники, отбираемые тематически в соответствии с проблематикой исследования. Параллельно накапливайся опыт изучения отдельных законодательных актов - истории их Разработки, обсуждения, принятия, публикации.

336

Комплексно законодательство изучают, пожалуй, лишь правоведы и историки права, но как источник права. В этом случае именно система права (т. е. понятие, сформированное в правоведении с помощью обобщенного изучения главным образом европейского права, начиная с римского) выступает как основа отбора исследуемых источников, систематизации законодательных актов и определения критериев их эволюции.

Законодательство относится к тем видам источников, которые не возникают в новое время, а переходят из предыдущего периода. Однако законодательство нового времени приобретает ряд новых черт, рассмотрению которых и уделяется преимущественное внимание в данной главе. Поскольку свойства законодательства нового времени определяются в России на протяжении XVIII в,, этому периоду уделяется преимущественное внимание14. Сразу же отметим, что законодательство XVIII в. отличается рядом особенностей, которые обусловлены двумя группами причин.

Во-первых, в это время возникают и проходят длительный и противоречивый путь становления те его особенности, которые можно определить как особенности законодательства нового времени, с одной стороны; а с другой стороны, российское законодательство приобретает ряд характеристик, свойственных законодательству империи и сохраняющихся в российском законодательстве не только в XIX в., но и на протяжении большей части XX в.

Во-вторых, законодательство XVIII в. обладает целым рядом специфических черт, что обусловливает необходимость его специальной разработки.

В XVIII в. распространяется «философское направление» в законотворчестве, которому свойственна «мысль о возможности произвольно устраивать правовую жизнь посредством новых законов»15, что способствует значительной активизации законотворчества и расширению сферы законодательного регулирования, а также тематики законодательства.

Активизация законотворчества ведет к противоречию, особо остро ощущавшемуся в XVIII в., когда еще не была окончательно отработана законодательная процедура, - между абсолютистской государственной властью и стремлением к детальной (если не сказать мелочной) регламентации жизни общества и частной жизни подданных.

Нестабильность государственной власти на протяжении значительной части XVIII в. ярко выявляет противоречие между устойчивостью (инертностью) законодательства и его зависимостью от политической конъюнктуры, что позволяет проследить стабилизирующую роль законодательства.

337

Характерная черта законодательства нового времени - регламентированная публикация законодательных актов - находит в XVIII в. оригинальное преломление. Если взять ситуацию XVIII в. в сфере информирования населения, то можно предположить, что при зародышевом состоянии газетного дела законодательные акты во многом выполняли функцию средства информации. По крайней мере, ни один другой источник XVIII в. не может быть сопоставлен с законодательством по распространенности. Это подтверждается возникновением и достаточно широким распространением в XVIII в. такой разновидности законодательных актов, как манифесты.

1. Историография

Наиболее существенные заслуги в изучении законодательства как источника права принадлежат историкам права XIX - начала XX в.16 История права в XIX в. была одной из быстро развивающихся научных дисциплин. Среди разнообразных теорий происхождения права (теологическая, рационалистическая, «естественного права»), противоборствовавших в XVIII - начале XIX в. в России, как и в Германии, распространялась историческая концепция, изучение которой, в том числе и в русле исследования идейной борьбы «западников» и «славянофилов» и более поздней концепции «евразийства», представляет самостоятельный интерес.

Суть исторического подхода к проблеме происхождения права формулировали многие авторы. В частности, М.Ф. Владимир-ский-Буданов, отмечая кризис господствовавшей в XVIII в. теории «естественного права», писал: «После переворота XVIII в. и разочарования, постигшего европейское общество в первой четверти XIX в., нельзя уже было признать истинным выражением права ни законы действующие, ни право философски построенное; оставалось признать таким право, исторически данное (т. е. выразившееся в целой истории какого-нибудь народа)»17. Аналогичную мысль находим у Н.П. Загоскина: «...право не должно и не может быть рассматриваемо ни как исключительный императив разума, ни как исключительный продукт природы, ни как результат непосредственной творческой деятельности человека... право каждого отдельного народа - есть продукт всей предшествовавшей исторической жизни его и... единственным источником права является правовое сознание народа, представляющееся органической частию всего его мировоззрения»18. Но наиболее резко историческую концепцию происхождения права сформулировал И.Д. Беляев, что, учитывая его славянофильское ми-

338

ровоззрение, легко объяснимо: «Самостоятельное общество, пока оно самостоятельно, не может подчиниться чуждым законам, принесенным со стороны; подчинение чуждым законам есть уже явный признак падения общества. Законы должны вытекать из исторической жизни народа. Связь между законом и внутреннею историческою жизнью народа так неразрывна, что ни изучение законодательства не может быть вполне понятно без изучения внутренней жизни народа, ни изучение внутренней жизни - без изучения законодательства»19.

Значительный интерес среди трудов по истории права представляют работы И.Д. Беляева, Г.В. Вернадского, М.Ф. Влади-мирского-Буданова, А.Д. Градовского, Н.П. Загоскина, Н.М. Кор-кунова, В.Н. Латкина, Ф.И. Леонтовича, А.В. Романовича-Слова-тинского, В.И. Сергеевича, А.Н. Филиппова, И.П. Числова, Б.Н. Чичерина, М.И. Ясинского. В ряде работ интересующий нас период - XVIII-XIX вв. - рассматривается частично, но все эти работы представляют интерес с точки зрения теории и метода историко-правоведческого исследования.

Законодательство в историко-правовых исследованиях рассматривается как один из источников права, и в общих курсах истории права ему уделяется большее или меньшее внимание, в первую очередь в работах В.Н. Латкина. В его «Учебнике русского права периода империи (XVIII-XIX ст.)»20, имеющем весьма традиционную структуру: государственное право, уголовное право, гражданское право, судопроизводство, - значительное место отводится «внешней истории права». В «Лекциях по внешней истории русского права: Московское государство - Российская империя» В.Н. Латкин под «внешней историей русского права» понимает историю законодательных памятников, а под «внутренней историей права» - историю юридических норм и институтов21. «Внешняя история права», по мнению исследователя, «показывает причины появления законодательных памятников, время и порядок их издания: затем источники, внешний состав и содержание памятников и, наконец, их соотношение с другими, как предшествующими им, так и последующими за ними памятниками»22. Вслед за Ф.И. Леонтовичем23 В.Н. Латкин формулирует схему разбора законодательных памятников. Во-первых, надо рассмотреть историю «каждого памятника в отдельности», указав «причины издания памятника - мотивы и цели, руководившие законодателем при издании памятника; элементы, легшие в основание памятника, или его источники; редакцию памятника, т. е. как он составлен, в какое время, при участии каких лиц, учреждений и вообще органов законодательной власти; дальнейшую судьбу памятника - силу и действие его в последую-

339

щие эпохи развития законодательства; наконец, научную обработку и литературу памятника». Во-вторых, «систему и содержание памятников», причем «само содержание их настолько может быть предметом исследования в этой части науки, насколько это необходимо для общего знакомства с памятниками». И наконец, в-третьих, необходимо «показать общее значение каждого памятника в целой системе современного законодательства, чтобы таким образом яснее определить общее направление законодательства известной эпохи». Как мы видим, задачи изучения памятников законодательства, по Леонтовичу-Латкину, относимые В.Н. Латкиным к «внешней истории права», во многом совпадают с задачами источниковедческого анализа. Соответствует нашим представлениям о смысле источниковедческого анализа и понимание В.Н. Латкиным значения изучения законодательных памятников при исследовании истории права: «...об истории отдельных постановлений памятников, само собой разумеется, нельзя говорить без предварительного ознакомления с самими памятниками. Таким образом, внешняя история права, рассматривая закон, как памятник известной эпохи, исследуя списки его, критически доказывая достоверность, подлинность или подложность его, разлагая его на составные элементы и пр., этим самым работает, так сказать, для очистки материала, оперирование над которым составляет функцию внутренней истории»24.

К сожалению, интересующий нас период В.Н. Латкин в «Лекциях по внешней истории русского права...» исследует весьма бегло, отводя ему лишь одну главу (глава VI - "Законодательство и кодификация в период империи"). Гораздо больше внимания он уделял памятникам более раннего времени. Примечателен подход В.Н. Латкина к разработке этих памятников, что отразилось в названиях глав: глава I - «Развитие законодательства путем издания отдельных грамот» (рассматриваются уставные, судные, губные и прочие грамоты), глава II - «Первые опыты кодификации: Псковская и Новгородская судные грамоты», глава III- «Судебники 1497 и 1550 г. и дополнительные к ним указы», глава IV - «Стоглав», глава V - «Уложение 1648-49 гг. и новоуказные статьи».

Итак, В.Н. Латкин разрабатывал отдельные законодательные памятники и не смог преодолеть этот подход, переходя к изучению законодательства XVIII-XIX вв., исследование которого как анализ отдельных памятников принципиально невозможно в связи с изменением характера законодательства. В.Н. Латкин в рамках выработанного им, да и всей историко-правовой наукой подхода ограничился рассмотрением преимущественно вопросов кодификации, сосредоточившись на исследовании тех законодательных памятников, которые явились ее результатом.

340

Определенное внимание законодательству как источнику при изучении истории русского права уделял Н.П. Загоскин. Надо отметить, что труд Н.П. Загоскина задумывался как чрезвычайно обширный. Планировалось двенадцатитомное исследование, которое должно было охватывать период до конца правления Александра П. В соответствии с замыслом исследованию предпослана объемная вводная часть, в которой автор стремился упомянуть все источники (хотя бы на уровне видов и типов), которые могли быть полезны при изучении истории русского права: вещественные памятники, летописи и хронографы, памятники государственного и юридического быта, памятники письменной и устной словесности, записки и письма современников, сказания иностранцев. Законодательные источники он относил к «памятникам государственного и юридического быта». По мнению Н.П. Загоскина, законодательные памятники -«памятники юридического быта в тесном смысле этого понятия». Сюда же он включал архивные материалы и их публикации, «Архив Государственного Совета», «Доклады и приговоры Правительствующего Сената», акты фамильных архивов и пр. Но из законодательных актов рассматриваемого нами периода автор упоминает лишь Полное собрание законов Российской империи, отмечая его неполноту.

К аналогичному корпусу источников в «Обзоре истории русского права» обращался М.Ф. Владимирский-Буданов. Автор отмечал, что «прежде эта наука именовалась историей законодательства, и в соответствии с этим излагала лишь сведения о законодательных памятниках прошлых времен. Теперь же в содержание ее входит изложение не только норм, установленных в законе, но и существовавших помимо закона (в обычном праве)»25. И далее: «Источники истории русского права - те же, что и источники самого права, т. е. обычай и закон. Памятниками обычного права являются все памятники русской истории (летописи, записи, акты, отчасти литературные памятники), а равно живое обычное право и юридические пословицы. Памятниками законов служат: договоры (международные и внутренние), уставы и указы (отдельные законы) и кодексы»26. Упоминая отдельные разновидности законодательных актов XVIII-XIX вв., М.Ф. Владимирский-Буданов, наряду с большинством других авторов, основное внимание уделяет вопросам кодификации.

В целом анализу законодательных памятников, как и других источников, историки права уделяли мало внимания, используя источники прежде всего в выборочно-иллюстративных целях, что особенно заметно при описании истории права XVIII-XIX вв. Рассматривая законодательство в рамках истори-

341

ческой концепции происхождения права лишь как один из источников права наряду со многими и многими другими, историки права понимали историю права гораздо шире, чем историю законодательства, но лишь в определенном, историко-правовом смысле. За рамками исследования остался огромный массив законодательных актов, преимущественно XVIII-XIX вв.

В трудах по истории права, написанных в советский и постсоветский периоды, анализу источников, в том числе и законодательных, внимания почти не уделялось, в лучшем случае упоминались основные разновидности законодательных актов и давался очерк истории кодификации27. В советский период проблемы истории законодательства затрагивались попутно при изучении истории государства и права, а также истории государственных учреждений28.

Итак, историки права, обращаясь к законодательным актам как к одному из источников права (наряду с обычаем, отразившимся преимущественно в нарративных источниках) и в силу этого как к источникам по истории права, использовали законодательство XVIII-XIX вв. лишь в незначительной степени, подходя к его исследованию почти так же, как к исследованию законодательства предшествовавших эпох, т. е. рассматривая отдельные законодательные акты, в лучшем случае упоминая в качестве обобщающих категорий некоторые их разновидности, и сосредоточиваясь на проблемах кодификации. Однако наблюдения и выводы, сделанные при изучении истории права преимущественно исследователями XIX - начала XX в., весьма ценны и для исследования истории законодательства. Это, в первую очередь, наблюдения над изменением соотношения обычая и закона как источников права и выводы о его причинах и следствиях, которые позволяют опираться на историко-правовые исследования при характеристике нового этапа в истории российского законодательства.

2. Закон: попытки определения понятия

Основная сложность при изучении законодательства XVIII-XIX вв. состоит в том, что в историко-правоведческих исследованиях не сформировано понятие «закон» применительно к рассматриваемому периоду. Это, естественно, является следствием отсутствия четкого определения понятия самим законодателем. Историки права давали самые общие определения понятия «закон». Все исследователи отмечали, что в законодательстве оформляется воля императора. Г.В. Вернадский пи-

342

шет: «Начиная с Петра Великого, единственным источником права делается воля законодателя; это период правотворчества императорских указов...»29. Более четко определял закон М.Ф. Владимирский-Буданов: «В период империи установилось понятие о законе как о воле государя, правильно объявленной»30. На постепенную выработку порядка «объявления воли» императора обращал внимание и Г.В. Вернадский, который писал: «...сами государи стремились установить незыблемые формы для отправления своей законодательной деятельности». Это проявилось в том, что «...определена была непременная форма публикации и регистрации законов - через Сенат...» и «постепенно делались попытки установить особую непременную форму для предварительной подготовки или особой прочности юридического бытия группы наиболее существенных законодательных актов»31.

Идеологизированное, но столь же общее определение закона дает Б.М. Кочаков в работе, опубликованной в 1937 г.: «Закон, являясь общеобязательной, созданной государственной властью нормой, есть... определенное, в результате классовой борьбы созданное выражение воли господствующего класса, определенное орудие классовой политики государства...»32. Работа Б.М. Кочакова интересна тем, что общее положение автор конкретизирует, исходя из характера эволюции центральной власти, с укреплением которой «...появляется необходимость в дифференциации правительственных распоряжений», тогда «закон - это уже определенный вид распоряжения, это - указ, издаваемый определенным порядком»33. Однако в XVIII в., по мнению Б.М. Кочакова, в России не было точного понятия закона - господствовал «царский указ» и существовало стремление, остававшееся на протяжении XVIII в. безуспешным, выделить из всего многообразия указов те, которые по их юридическому действию можно было бы рассматривать как законы. В XIX в. поиск формальных критериев разделения закона и указа продолжался, и шел он, главным образом, по пути фиксации законодательной процедуры. Формальным признаком закона со времен Петра I оставалась царская подпись, но это правило в XVIII в. нарушалось «объявленными указами», а в XIX в. также и законами Государственного Совета, одобряемыми словесно.

Таким образом, при различии исходных посылок определения понятия «закон» и М.Ф. Владимирский-Буданов, и Г.В. Вернадский, и Б.М. Кочаков выделяют два критерия: во-первых, наличие подписи императора и, во-вторых, фиксированный порядок принятия, вырабатывавшийся постепенно на протяжении XVIII-XIX вв.

343

Теоретически понятие «закон» и проблему различия закона и указа в XIX в. разрабатывал Н.М. Коркунов. В «Лекциях по общей теории права» он в теоретическом ключе поставил проблему отличия естественно-научных и юридических законов34. В работе «Указ и закон» Н.М. Коркунов подходил к определению закона, отталкиваясь от исторического развития понятия власти и принципа разделения властей. Исследователь отмечал, что говорить об отличии закона от указа можно лишь в том случае, если исполнительная власть отделена от законодательной. По его мнению, в российском законодательстве «...со словом указ не соединяется точно определенного значения. До учреждения министерств указами назывались все вообще акты всех органов власти, обращенные к подчиненным им местам и лицам». Для Н.М. Коркунова указ в XIX в. - научная абстракция, собирательное название для «всех общих правил, установленных в порядке управления»35.

Итак, четкого определения понятия «закон» и критериев для отделения закона от прочих распоряжений верховной власти в российской историко-правовой науке выработано не было. По-видимому, это в принципе неразрешимая задача, поскольку теоретически разграничить закон и административное распоряжение можно только когда исполнительная власть отделена от законодательной (и здесь мы вполне согласны с Н.М. Коркуновым), чего в российской истории не было не только в XVIII-XIX вв., в условиях самодержавной империи, но и на протяжении большей части XX в.

Однако при этом необходимо учитывать, что на практике историки чаще всего относят к законодательным актам второй половины XVII - начала XX в. то, что было отобрано в качестве законодательных актов составителями Полного собрания законов Российской империи.

3. Изменение соотношения обычая и закона как источников права

Начало нового этапа в истории русского законодательства, а точнее, в истории русского права и законодательства как его источника большинство авторов связывают с изменением соотношения обычая и закона как источников права и относят изменение этого соотношения либо к середине XVII в. (после Соборного уложения 1649 г.), либо к началу XVIII в. (период преобразований Петра I).

344

Идея приоритета закона как источника права формировалась постепенно. Некоторые признаки ее зарождения можно усмотреть, например, в наказе окольничему князю Львову, определенному воеводою в Казань, - «Об управлении казенными и земскими делами» от 31 марта 1697 (7205) г., в котором, кроме указания «всякие дела делать по сему Великого Государя указу», содержится наставление впредь руководствоваться приходящими из приказа Казанского Дворца грамотами, «которые наказа противны не будут».

В конце 1710-х годов Петр I, по-видимому, считал, что имеющаяся законодательная база, в основе которой по-прежнему лежало Соборное уложение 1649 г., позволяет Сенату решать большинство дел, не обращаясь каждый раз к законодателю. По крайней мере, в именном указе от 22 декабря 1718 г. «О неподаче Государю прошений о таких делах, которые принадлежат до рассмотрения на то учрежденных Правительственных мест, и о нечинении жалоб на Сенат, под смертною казнью» говорится, что Сенат должен обращаться к царю только в том случае, «разве такое спорное новое и многотрудное дело от челобитчиков объявится, котораго по Уложенъю (выделено мною. - М.Р.) решить самому тому Сенату без доклада и без Именнаго от Его Царского , Величества указа отнюдь нельзя...». Указ из Юстиц-коллегии «О вершении дел без всякаго замедления и волокиты по Уложению и о выписках из судных дел» от 25 мая 1719 г. числит в составе законодательных актов, на основе которых должны решаться дела, кроме Уложения и «новосостоятельные» указы (по-прежнему при ведущей роли Уложения). Отметим, что данный указ был издан как мера борьбы с волокитой и ускорения судопроизводства. Он не устанавливал новой нормы, а только подтверждал ранее введенные. Эти же нормы подтверждались указом из Юстиц-коллегии от 15 октября 1719 г. «О решениии дел в Московском Надворном Суде по Уложению и по новосостоятельным указам, а не по сепаратным, и о донесении о делах, которых судьи сами решить не могут, в Государственную Юстиц-коллегию». Указом предписывалось Московскому надворному суду дела управлять по Уложенью и «по новосостоятельным Его же Великого Государя указам, которые к пополнению того ж Уложения всенародно напечатаны и повсюду объявлены...».

Основным законодательным актом, утверждавшим приоритет закона как источника права, стал именной указ от 17 апреля 1722 г. (опубликован 27 января 1724 г.) «О хранении прав гражданских, о невершении дел против регламентов, о невыписывании в доклад, что уже напечатано, и о имении сего указа во всех судных местах на столе, под опасением штрафа». В указе гово-

345

рится: «Понеже ничто так ко управлению государства нужно есть, как крепкое хранение прав гражданских, понеже всуе законы писать, когда их не хранить или ими играть как в карты, прибирая масть к масти, чего нигде в свете так нет, как у нас было, а отчасти и еще есть, и зело тщатся всякия мины чинить под фортецию правды...». Далее говорится, что «...сим указом яко печатью все уставы и регламенты запечатываются, дабы никто не дерзал иным образом всякие дела вершить и располагать не против регламентов, и не точию вершить, ниже в доклад вписывать, то что напечатано, не отговариваясь о том ни чем, ниже толкуя инако».

Хотя в нашу задачу не входит реконструкция постепенно складывавшейся новой законотворческой процедуры, отметим, что указ «О хранении прав гражданских...» закрепил основные элементы системы законотворчества: апробацию указа государем, публикацию и инкорпорирование в соответствующий регламент.

Установив приоритет закона как источника права, законодатель этим не ограничился, поскольку еще сохранялись обширнейшие сферы как государственной, так и, особенно, общественной и частной жизни, которые продолжали регулироваться обычаем из-за пробелов в законодательстве. С 1720-х годов правительство начало прилагать существенные усилия для восполнения этих пробелов. 27 апреля 1722 г. был издан именной указ «О должности генерал-прокурора», а 13 июня того же года - «Инструкция обер-прокурору Святейшего синода», десятые пункты которых почти дословно совпадают. В именном указе «О должности генерал-прокурора» говорится: «О которых делах указами ясно не изъяснено, о тех предлагать Сенату, чтоб учинили на те дела ясные указы, против указа Апреля 17 дня 722 года (имеется в виду указ «О хранении прав гражданских...». - М.Р.), который всегда на столе держится; и как сочинят, доносить Нам, и ежели в пополнение сей инструкции что усмотрит, о том доносить же». То же самое предлагалось делать обер-прокурору Святейшего синода с тем отличием, что он должен «предлагать Синоду».

Такой способ восполнения пробелов в законодательстве активизировался в правление Екатерины И. Например, в 11-м пункте манифеста от 15 декабря 1763 г. «О постановлении штатов..." говорится: «Когда же случится, что к решению дел точных указов не будет, о том не реша в департаментах, но иметь общее рассуждение, и представлять, куда надлежит, с мнением...». Аналогичное требование содержит и именной, данный генерал-прокурору, указ «О неотступлении сенатской канцелярии от предписанного образа при докладе, о приезде присутствующим в Сенат

346

в установленное время, о неоставлении заседания прежде положеннаго часа и об основывании определений Сената по всем делам на законах». В нем говорится, с одной стороны, о необходимости точно соблюдать законы, а с другой стороны, «в случае недостатка в узаконениях, по зрелому уважению Государственной пользы, доносить Нашему Императорскому Величеству».

Итак, не вступая в дискуссию о праве законодательной инициативы в России XVIII-XIX вв. и считая справедливой существующую в исторической и историко-правовой науке точку зрения, что право законодательной инициативы принадлежало царю, обратим внимание на то, что в XVIII в., особенно в годы правления Петра I и Екатерины II, должностные лица не только имели право, но были обязаны обращать внимание законодателя на пробелы в законодательстве.

С установлением приоритета закона как источника права связаны и попытки законодателя устранить противоречия в законодательстве. В частности, в именном, данном Сенату, указе от 11 декабря 1767 г. «Об оставлении в Малороссии установления Магдебургских прав касательно привода к присяге свидетелей из священнослужителей, в своей силе», разрешающем коллизию между Соборным Уложением и Воинским уставом в связи с порядком присяги священнослужителей, содержится ссылка на указ, данный Сенату 3 сентября 1765 г. Этим указом «повелевается, если которая Коллегия усмотрит в двух равных делах разные Сената решения, то, не чиня исполнения, докладываться о сей разности Сенату и... Императорскому Величеству, а Сенат имеет оныя дела с объяснением своих решений... Императорскому Величеству взносить...».

Таким образом, к концу правления Петра I не только законодательно утвердился принцип приоритета закона как источника права, но и был предпринят ряд мер для восполнения пробелов в законодательстве. В последующем такая законотворческая деятельность была продолжена. Среди мер, направленных на создание новой законодательной системы, отметим и малоуспешные попытки кодификации.

В последующие годы самым сложным оказалось внедрить принцип приоритета закона в сознание чиновников. Эту цель, в частности, преследовали несколько законодательных актов, изданных в 1740 г. 9 февраля вышел сенатский указ «О нечинении Камер-конторе по таким делам, на которые имеются точные указы, никаких вымыслов и беззаконных волокит». Поводом для издания этого указа послужило рассмотрение конкретного дела винного подрядчика Воронцова. Камер-контора затребовала сенатский указ о мере наказания этому подрядчику за его «продер-

347

зость». Поскольку о винных откупах и корчемстве существовали указы от 18 июня 6189 г., 28 января 1716 г., 6 мая 1736 г., на которые, кстати, в своем запросе ссылается и сама Камер-контора, Сенат указывает, что Камер-конторе «надлежало бы не докладывая и не утруждая Правительствующий Сенат, по вышеозначенным указам, а особливо по Именному Ея Императорского Величества 736 года указу точное решение чинить...». Более того, в указе подчеркивается, что если Камер-контора, несмотря на ранее данное указание Сената, не приняла решение в соответствии с известными ей указами, а обратилась с требованием указа в Камер-коллегию, то «явная и беззаконная волокита» чинилась «знатно для некоторой страсти, или лакомства». И в конце сенатского указа содержится требование не только как можно скорее в соответствии с имеющимися указами решить дело подрядчика Воронцова, но и «...впредь той Конторе в таких делах, на которыя имеются точные указы (как и на сие дело), отнюдь никаких вымыслов не употреблять, и беззаконных волокит к разорению не чинить, под опасением тяжкого штрафа...».

Правительство не ограничилось только разъяснением по поводу конкретного дела. Вскоре, во время регентства Бирона, 23 октября 1740 г. был издан манифест «О поступании в управлении всяких Государственных дел по регламентам, уставам и прочим определениям и учреждениям». Этим манифестом провозглашалась необходимость «...во управлении всяких Государственных дел поступать по регламентам и уставам и прочим определениям и учреждениям от блаженныя и вечнодостойныя памяти Государя Императора Петра Великого, и по нем во время Ея Им-ператорскаго Величества блаженныя ж и вечнодостойныя памяти благополучнаго государствования учиненным без всяких отмен...». Манифестом подтверждается устав от 6 октября 1740 г., а также «все... прежние в народ публикованные указы и манифесты о правосудии».

Но Бирон правил недолго. 11 ноября 1740 г., сразу же после смены правления, издается именной указ «О поступании при управлении Государственных дел по регламентам и уставам и прочим учреждениям», содержащий ссылку на «указ» от 23 октября. В нем утверждается намерение новой власти «все... прежние указы... еще вновь наикрепчайше подтвердить» и, как и в манифесте 23 октября, содержится повеление «всем находящимся при Управлении Государственных дел, как вышняго, так и нижняго, какого б кто чина и достоинства ни были, каждому по своему месту и званию поступать по Регламентам и Уставам и прочим определениям и учреждениям от Предка нашего, блаженныя и вечнодостойныя памяти Государя Императора Петра Великого, и по

348

Нем во время Ея Императорскаго Величества, блаженныя ж и вечнодостойныя памяти, Вселюбезнейшей Нашей Государыни благополучнаго Государствования учиненныя, и по вышеобъяв-ленному Нашему, вновь выданному от 9 сего Ноября Уставу, без всяких отмен».

Отметим, что, несмотря на то что попытки провести кодификацию в первые десятилетия XVIII в. не увенчались успехом, а значит, Соборное Уложение 1649 г. оставалось действующим кодексом, в упомянутых законодательных актах именно указы Петра I рассматриваются в качестве основы действующей законодательной системы.

Внимания достоин и тот факт, что именно при быстрой смене временных правителей Российской империи, в условиях крайней нестабильности верховной власти один за другим издавались законодательные акты, подтверждавшие необходимость руководствоваться ранее принятыми законодательными нормами. В этом, несомненно, проявилась стабилизирующая роль законодательства при смене правлений.

При Екатерине II усилия власти заставить чиновников руководствоваться имеющимся законодательством были продолжены. В том же 11-м пункте уже упоминавшегося манифеста «О постановлении штатов...», кроме предложения «иметь рассуждение» о случаях, по которым нет соответствующих указов, содержится и еще одно требование: «...на что точные указы есть, о том отнюдь общаго собрания Департаментов не иметь, дабы на-праснаго предложения чрез то в делах по проискам каким-либо не происходило, но решить дела в Департаментах».

Но самый яркий пример усилий заставить чиновников руководствоваться существующими законами, а не требовать указа верховной власти по каждому конкретному делу, содержит высочайшая резолюция на доклад генерал-прокурора «Об окончании Сенату дел, на которыя существуют ясные законы, не делая по оным особых докладов Ея Императорскому Величеству». В своем докладе генерал-прокурор просил императрицу издать указ в связи с тем, что при рассмотрении четырех апелляционных челобитных на гетманские решения Сенат не смог прийти к единому мнению. Ответ Екатерины II на эту просьбу таков: «Малороссийские правы ясны, определение Сенатское 24 сентября 1767 года еще яснее, Мой указ 1768 года 21 Марта весьма же не темен, и Мое о сей материи мнение довольно известно Сенату; соглашать же спорющих, по законам, есть дело генерал-прокурора. И так, Я, потеряв целое утро, которого каждая минута для Меня дорога, на такое дело, кое и без Меня по законам (курсив мой. - М.Р.) решить можно было, отсылая оное

349

обратно, дабы Сенат окончал оное по вышеписанному без Меня же».

Постепенно от пожеланий должностным лицам указывать на пробелы в законодательстве, через утверждение о необходимости руководствоваться при решении дел имеющимися законами, законодатель переходит к требованию строгого соблюдения имеющихся законов. Такие требования содержатся в «Уставе Благочиния, или Полицейском», принятом 8 апреля 1782 г. Статья 46 Устава гласит: «Управа Благочиния имеет почесть против-ностию закона, буде кто не выполняет слова закона, и нарушением закона, буде кто тонкостию, или хитростию избывает силы закона». В 56-й статье говорится, что «Управа Благочиния не дозволяет вчинять новизну в том, на что узаконение есть; всякую же новизну, узаконению противную, пресекает в самом начале». Запрет «вчинять новизну, узаконению противную» содержится и в статье 194 Устава. А статьей 236 из раздела «Взысканиея» предусматривается за «узаконению противную новизну» отсылать в суд и наказывать «по мере вины или преступления».

В «Грамоте на права, вольности и преимущества благородного Российского Дворянства» от 21 апреля 1785 г. указывается: «Собранию дворянства запрещается делать положения, противный законам, или требовании в нарушение узаконений, под опасением за первый случай (то есть за положения противныя законам), наложения и взыскания с Собрания пени 200 рублей; а за второй случай (то есть за требования в нарушении узаконений) уничтожения недельных требований...» (статья 49). Почти дословно с 49-й статьей «Грамоты на права, вольности и преимущества благородного Российского Дворянства» совпадает 37-я статья изданной одновременно с ней «Грамоты на права и выгоды городам Российской Империи».

В связи с утверждением идеи приоритета закона к концу века законодатель формулирует и новое требование - точности, буквальности воспроизведения законов и цитат из законодательных актов. В именном, данном генерал-прокурору, указе от 7 апреля 1788 г. «О неотступлении Сенатской Канцелярии от предписанного образа при докладе...» подчеркивается, что присутствующие должны «основывать свои определения везде и во всех Делах на изданных законах и предписанных правилах, не переменяя ни единой литеры не доложася Нам». А в начале XIX в., Уже при Александре I, был издан именной, объявленный министром юстиции, указ «Об означении, при выписывании по делам законов, точных слов оных без сокращения и малейшей перемены». Издание этого законодательного акта связано с казусом -Разбором жалобы графини Потоцкой, когда было усмотрено,

350

что неверное решение основано на частичном использовании цитаты из законодательного акта. В связи с этим император повелел, чтобы Правительствующий Сенат «подтвердил повсеместно, чтобы при выписывании по делам законов означаемы были точныя слова оных без сокращения и малейшей перемены, изменяющей часто самый смысл».

Таким образом, к началу XIX в. окончательно утвердился приоритет закона как источника права. С его утверждением связано стремление к восполнению пробелов в законодательстве, требование соблюдения законов и точности их воспроизведения при решении конкретных дел.

Изменение соотношения обычая и закона как источников права, складывание приоритета закона - это основной, системообразующий признак, позволяющий говорить о начале нового этапа в истории российского законодательства. Он хорошо укладывается в принятую нами в качестве исследовательской гипотезы систему источников нового времени. Закон в отличие от обычая не только, а часто и не столько, фиксирует сложившееся положение дел, сколько моделирует будущую ситуацию. Приоритет закона складывается тогда, когда в обществе, и в частности у законодателя, появляется представление о социальной изменчивости в ходе исторического развития и зарождается мысль о возможности влияния на этот процесс.

4. Расхождение государственного и частного права

Наряду с вышерассмотренным подходом, в котором единодушны не только по сути, но зачастую и по форме выражения мысли многие авторы, существуют и другие подходы к периодизации истории русского права, также приводящие к обособлению рассматриваемого периода. В частности, М.Ф. Владимирский-Буданов, который, как и другие авторы, отмечал утверждение приоритета закона начиная с XVIII в., давал общую периодизацию развития права, исходя из соотношения государственного и частного права. Он выделял три периода истории русского права: 1) «период земский (или княжеский) IX-XIII вв.»; 2) «период московский (правильнее - двух государств Московского и Литовского) XIV-XVI вв.»; 3) «период империи XVIII-XIX вв.»36 Отмечая, что в первом периоде господствует обычай, во втором -обычай и закон в равной мере, а в третьем - закон, М.Ф. Владимирский-Буданов утверждал, что в первом периоде «начало государственное и частное слиты, как равносильные», во втором пе-

351

риоде «право государственное и частное постепенно обособляются, но прежнее смешение их обнаруживается в том, что в Московском государстве государственное право строится по типу частному», и в третьем периоде «государственное право стремится к полному очищению от примеси частно-правовых начал». Этот критерий начала нового этапа в истории законодательства (хотя, точнее, в истории права) также хорошо соотносится с принятой нами объясняющей схемой. Расхождение государственного и частного права свидетельствует не только о формировании государственного права периода империи, но и частного права нового времени, что вполне соответствует складыванию новых взаимоотношений между личностью и государством в процессе эмансипации личности при переходе от средневековья к новому времени.

5. Утверждение принципа «незнание закона не освобождает от ответственности»

Утверждение приоритета закона приводит к постепенному установлению общего для законодательства нового времени принципа: «Незнание закона не освобождает от ответственности». Заметим, что этот принцип известен со времен римского права и зафиксирован в «Законах XII таблиц» (середина V в. до н. э.). Не стоит рассматривать утверждение этого принципа в российском законодательстве в XVIII в. как рецепцию римского права, поскольку оно было порождено изменением соотношения обычая и закона как источников права и, в свою очередь, обусловливало развитие системы публикации законодательных актов.

Формула «дабы неведением никто не отговаривался» встречается уже в «Уставе воинском», утвержденном 30 марта 1716 г. Петр I, обосновывая необходимость предпринятого им труда, в преамбуле к Уставу замечает: «...за благо изобрели ино книгу Воинский Устав учинить, дабы всякой чин знал свою должность, и обязан был своим званием, и неведением не отговаривался (выделено мною. - М.Р.)...». И в именном, данном Сенату, указе «О рассылке книг Воинского Устава по корпусам войск, по Губерниям и Канцеляриям и о принимании его в основание, как по делам воинским, так и земским» присутствует эта формула, приводимая в обоснование необходимости тиражирования Устава. (Вообще эта формула очень часто сопровождала указание на порядок пуб-икации того или иного законодательного акта.)

352

Специально утверждению данного принципа посвящен именной, объявленный из Канцелярии полицеймейстерских дел, указ «О наказании за преступления против публикованных указов» от 9 февраля 1720 г. Начинается он формулой «Великий Государь указал объявить всенародно». Такое начало в XVIII в. становилось обычным для тех указов, которые действительно должны были быть доведены до каждого подданного и в которых по этой причине более тщательно описывался порядок их публикации. Например, с такой формулы начинается именной указ «О мерах для искоренения воров и разбойников, о доносе об оных местному начальству, под опасением за укрывательство тяжкого наказания» от 7 сентября 1744 г.

В указе «О наказании за преступления против публикованных указов» говорится: «В минувших годах, которые Его Величества указы о разных делах публикованы, и впредь публиковаться будут в народ, чтоб по оным исполнение чинили, как в тех указах предложено будет». Возможность исполнения указов жестко обусловливается их публикацией. Далее указом объявляется, что «кто в какое преступление впадет, противу публикованным указам, а другой, ведая те указы, но, смотря на других, то же станет делать, или, ведая, не известит, тот будет без пощады казнен или наказан, так как в тех публикованных указах за преступление объявлено, не ставя то ему во оправдание, что смотря на другого чинил, чего ради надлежит всякому поступать по указам, и хранить оные, и чтоб впредь никто неведением не отговаривался (выделено мною. - М.Р.)».

В целом же указанная формула так прочно вошла в систему публикации законодательных актов (она подробно описывается в следующем параграфе), которая в рассматриваемый период регламентировалась наиболее тщательно, что мы не найдем отдельного упоминания этого принципа в законодательстве. Пожалуй, за единственным исключением. 14 декабря 1819 г. был издан «Таможенный Устав по Европейской торговле», параграф 446 третьей главы которого гласит: «Неведением закона никто, Российский подданный ни иностранный, оправдываться не может». Присутствие этой формулы в таможенном уставе, по-видимому, рассчитано в большей мере на иностранцев, чем на российских подданных, которые к ней уже успели привыкнуть.

Законодатель устанавливал особую ответственность государственных служащих за незнание законов. Именным указом от 22 января 1724 г. «О важности Государственных уставов и о неотговорке судьям неведением Законов по производимым делам под опасением штрафа» предусматривались достаточно суровые меры наказания за незнание законов37. Но этим же указом устанавли-

353

вался и весьма разумный порядок ознакомления с законодательством государственных служащих, который рассматривается далее в связи с вопросом о публикации законодательных актов.

* * *

В рамках заявленного нами подхода утверждение принципа «Незнание закона не освобождает от ответственности» заслуживает особого внимания. Как уже отмечалось, российское законодательство нового времени, в отличие от западноевропейского и североамериканского, не знало фиксации прав личности, но введением указанной нормы законодатель фактически признавал существование личности - если не через фиксацию ее прав, то, по крайней мере, через признание ее ответственности, и в этом проявлялись новые взаимоотношения личности и государства, характерные для нового времени.

6. Складывание системы публикации законодательных актов

Связь возникновения и развития публикации законодательных актов с системообразующим фактором - изменением соотношения закона и обычая как источников права - вполне очевидна. На наш взгляд, прав М.Ф. Владимирский-Буданов, когда пишет: «Меры публикации усиливаются по степени удаленности от народного сознания о праве...»38. Действительно, пока основным источником права был обычай, вряд ли требовались специальные меры для ознакомления подданных с указами.

■ Публикация законодательного акта как необходимый элемент законодательной процедуры

Порядок публикации вновь принимаемых законодательных актов был установлен именным, объявленным из Сената указом от 16 марта 1714 г. «О обнародовании всех именных Указов и Сенатских приговоров по Государственным генеральным делам». Этим указом предусматривалась не только рассылка Указов «в губернии к губернаторам, и в приказы к судьям», но и говорилось, что «...для всенародного объявления велеть в типографии печатать и продавать всем, дабы были о том сведомы...». В Воинском уставе Петра I назывались и другие формы публикации законодательных актов. В 35-м артикуле говорится:

354

«Все указы, которые или в лагерях или в крепостях, при трубах, барабанах или при пароле объявятся, имеет каждый необходимо исполнять». Сам же Воинский устав предусматривалось напечатать в количестве тысячи экземпляров, из которых 300 или более на «словенском и немецком языках для иноземцев».

Кстати, в уже упоминавшемся указе из Юстиц-коллегии от 15 октября 1719 г. «О решении дел в Московском Надворном Суде по Уложению и по новосостоятельным указам, а не по сепаратным, и о донесении о делах, которых судьи сами решить не могут, в государственную Юстиц-коллегию» подчеркивается, что московский надворный суд в пополнение Уложения должен руководствоваться указами, которые «всенародно напечатаны и повсюду объявлены» (выделено мною. - М.Р.).

Принципиально важным указом от 17 апреля 1722 г. «О хранении прав гражданских...» также закреплялась публикация законодательных актов в качестве необходимого элемента законотворческой процедуры.

Говорилось и о повторной публикации законодательного акта в случае внесения в него исправлений. Например, 22 февраля 1723 г. Петр I издал именной, данный Сенату, указ «О перепечатании Табели о рангах, по случаю определения вновь классов для генерал-фискала, обер-фискала государственнаго, обер-фискалов и фискалов». В этом указе, кроме требования перепечатать Табель о рангах в связи с некоторыми изменениями в ней, устанавливалась и общая норма: «Таковым же образом все указы надлежит в народ публиковать, ежели которые для какой нужды исправлены будут».

Законодательный акт публиковали и тогда, когда в него вносились дополнения. Например, 2 июня 1758 г. был издан сенатский указ «О публиковании во всенародное известие указов, выдаваемых в пополнение инструкции о размежевании земель». Следует подчеркнуть, что речь шла не просто о публикации указов, изданных в дополнение к инструкции, - они должны были быть приобщены к ней.

К началу 1720-х годов практика публикации актов верховной власти утвердилась настолько, что правительство даже приняло определенные контр-меры, о чем свидетельствует сенатский указ от 5 июля 1721 г. «О присылке в Сенат, для апробации, из коллегий и канцелярий с состоявшихся указов копий; о непечатании и непубликовании коллегиям и канцеляриям своих приговоров и именных указов, без доклада Сенату». Констатировав, что коллегии и канцелярии свои приговоры без апробации Сената «для исполнения и в народ публикования в печать предают...», Сенат приговорил: «...ежели когда в коллегиях и канцеля-

355

риях какой Его Царского Величества Именной указ записан будет, такие для каких ни есть причин по благоизобретению, или партикулярно приговором определится о таких делах, которые во установлении вновь какого дела, или действительную силу имеют в пополонку к регламентам и Уложенью и уставам или к коллежским и прочим инструкциям и указам, утвержденным в Сенате, и вновь о сборах, и по таким состоявшимся в тех коллегиях и канцеляриях указам никаких во всенародное публикование указов не печатать, и в губернии и провинции не посылать, а взносить оные для апробации в Сенат, где подпискою всего Сената утверждено, и в книгу записано подлинно, и потом печатать и публиковать и исполнять по силе тех указов определено будет, а без того таковых отнюдь в действо не производить...». Таким образом, устанавливается роль Сената как регистратора и публикатора законодательных актов.

■ Порядок публикации законодательных актов

Как уже отмечалось, указ от 16 марта 1714 г. «Об обнародовании всех именных указов...» предусматривал печатание законодательных актов типографским способом, а Воинский устав признавал и другую форму публикации - публичное чтение. Такой же порядок публикации был предусмотрен в «Инструкции, или Наказе воеводам», утвержденной в январе 1719 г.: «И понеже простые люди в публикованных указах и уставах, паче же в смертных делах, не весьма все известны, для того воеводе велеть такие уставы и указы по знатным праздникам прихожанам в церквах трижды в году прочитать против указного регламента...».

Упоминавшимся ранее указом от 17 апреля 1722 г. «О хранении прав гражданских...» не только закреплялась публикация законодательных актов в качестве необходимого элемента законодательной процедуры, но и описывался еще один ее вариант: «•-.по данному образцу в Сенате доски с подножием, на которую оной печатной указ наклеить и всегда во всех местах, начав от Сенату даже до последних судных мест, иметь на столе яко зеркало пред очми судящих. А где такого указа на столе не будет, то за всякую ту преступку сто рублев штрафу в гошпиталь».

Но во всех этих случаях печатание законодательных актов Могло быть способом публикации или начальным ее этапом. О необходимости печатать законодательные акты говорилось в Именном, объявленном из Сената, указе от 10 февраля 1720 г. «О посылке по губерниям, о сборах печатных, а не письменных указов, и о наказании за излишние поборы». Этим указом устанав-

356

ливался следующий порядок публикации законодательных актов о сборах денег: «...в губернии и в провинции письменных указов не посылать, как прежде сего бывало, а посылать печатные, которые как в городах, так и в уездах, в народ публиковать, и по селам разсылать, и отдавать попам; а им в церквах оные указы по вся праздники и воскресные дни для ведома прихожанам читать, чтоб всяк... подлинно был сведом». Причем за нарушение этого требования законодателя предусматривалась весьма суровая кара, такая же, как за взимание излишних поборов, - «смертная казнь или вечная ссылка на галеру с наказанием и вырезанием ноздрей и лишением всего имения». Кроме того, законодатель требовал «о тех казнях в указах печатных именно печатать, что так будут наказаны, дабы неведением не отговаривались».

Приведем несколько наиболее ярких примеров описания порядка публикации. О практике публикации дает представление, например, именной, состоявшийся в Сенате, указ от 19 февраля 1721 г. «О возвращении на прежняя места беглых крестьян и бобылей», в 13-м пункте которого говорится: «Сей Его Царского Величества указ во всех городах и уездах в дворцовых, патриарших и церковных и в вотчинных селах и деревнях всякого чина людям объявить и выставить о том при всех церквах, и. во всех знатных местах по торжкам и ярмаркам печатные листы, чтоб сей Его Царского Величества указ всем был ведом, и священникам по вся воскресные дни и господские праздники после литургии, для ведома прихожан читать, и кто при том слушании будет, впредь для ведома записывать, чтоб никто неведением не отговаривался».

Именной указ от 11 мая 1744 г. «О запрещении ввозить и о невывозе за границу золотых и серебряных денег, слитков и посуды...» заканчивается словами: «И сей указ, как в городах, так и в селах, во всех церквах для всенародного известия, в воскресные дни и господские праздники читать почасту, и прибить при церковных дворах и при городских воротах и при публичных И при торжках, где пристойно, дабы о том был всяк сведом».

В ранее упоминавшемся именном указе от 7 сентября 1744 г. «О мерах для искоренения воров и разбойников...» выдвигалось требование: «...сей указ в городах и на ярмонках в торговые дни во всенародное известие при барабанном бое, а в церквах священникам в воскресные и праздничные дни, по окончании божественные службы, во всенародной при том слух, в страх другим, читать неотменно».

Но наиболее любопытна, на наш взгляд, форма публикации, предусмотренная именным указом от 21 мая 1733 г. «О нечине-нии обид и притеснений ясашным людям, живущим в Якутском

357

ведомстве и в Камчатке». Этот указ был обращен к «всякого народа и звания, домами и юртами живущим и кочующим», что и обусловило специфику его публикации: «И сей Наш Всемилостивейший указ, как в Якутске и Охотске, так и во всех острогах и зимовьях и волостях, вкопав столбы и накрыв малою кровлею, прибить и хранить, чтоб всегда всем был известен, а княжцам или старшинам каждого народа раздать, и сверх того при платеже ясачном толмачам перетолмачивать всем в слух на их языке...».

Особого внимания заслуживает форма публикации, о которой говорится, например, в именном, объявленном из Сената, указе «О продолжении курса мелких серебряных денег на два года, о приеме оных в казну во всякие подати и о переделе в крупную монету...» от 23 мая 1744 г.: «...дабы о том всякого чина люди ведали, публиковать во всенародное известие печатными указами (курсив мой. - М.Р.)».

В некоторых законодательных актах уточнялись отдельные аспекты порядка публикации. Например, сенатский указ от 18 сентября 1732 г. «О публиковании указов в уездах из штабных дворов» возлагал эти обязанности на штабные дворы, а не на воеводские канцелярии, чтобы «для одного дела не было двойных посылок». Иногда описание порядка публикации законодательных актов сопровождалось указанием на их последующую продажу.

Итак, основными формами публикации законодательных актов были чтение в церквах после службы, вывешивание отдельными печатными листами и чтение в торговых местах. В ряде случаев указывалось лишь, что законодательный акт должен быть напечатан. Рассмотрим регламентацию каждого из этих способов публикации.

Чтение указов в церквах

Чтение указов в церквах после службы обеспечивало ознакомление с законодательством наибольшего количества подданных. Такая форма публикации была весьма распространенной, хотя ее становление проходило также постепенно. Ведь для чтения указов в церквах следовало иметь достаточное количество отпечатанных экземпляров.

16 октября 1744 г. издается сенатский указ «О посылке из Сената в Синод печатных экземпляров тех указов, которые должны быть читаны по церквам для всенародного известия». Его изданию предшествовало ведение из Святейшего Синода, в котором сообщалось, что «для чтения в церквах во всенародное известие печатных указов» было прислано 50 экземпляров указа от

358

30 мая 1744 г. о невывозе медных пятикопеечников, денежек и полушек из-за границы в Россию и 1000 экземпляров указа от 12 сентября об искоренении воров и разбойников, а что касается указов «токмо для одного ведома, а не для чтения в церквах» то их присылается «по самому малому числу, что в разсылку в Епархии и в Ставропигиальные лавры и знатные монастыри и по одному указу на некоторые не достает». Святейший Синод сообщает, что «во Всероссийской Империи в Епархиях и в Ставро-пигиальных лаврах и прочих монастырях соборных, приходских и ружных церквей всего имеется 18 688», и требует, чтобы указы присылали по их числу. Сенат принял решение: «...впредь ежели каковые указы для чтения в церквах воспоследуют, оных в Святейший Синод сообщать по тому церквей числу, а кои не для в церквах чтения, но для ведения, тех по пятидесяти».

Снова к этому вопросу законодатель обратился в 1772 г. 17 февраля издается сенатский указ «Об отсылке из Сената в Синод следующих к чтению в церквах Манифестов и указов», подтверждающий закрепленное в указе от 16 октября 1744 г. решение: «...как Манифесты и указы, кои подлежательны были к чтению в церквах, посылаемы были и прежде в Святейший Синод, по числу церквей, прямо из Сената, то и ныне таковые Манифесты, указы или объявлении, следующие к чтению в цервах, из Сената в Святейший Синод посылать».

Публикация печатными листами

Публикация печатными листами была, по-видимому, достаточно распространена. Уже Воинский устав Петра I предусматривал даже наказание за порчу или повреждение таких листов с указами. В 203-м артикуле говорится: «Ежели кто явно прибитые указы, повеления нарочно и нагло раздерет, отбросит или вычернит, оный посланием на каторгу с жестоким наказанием или смертию, а ожели небрежением каким, то денежным штрафом, тюрьмою, шпицрутеном и прочим, по великости преступления, наказан быть имеет». Точно такая же норма содержалась и в 138-м параграфе Морского устава 1720 г.

Начиная со второй половины XVIII в. «печатной» форме публикации отдается предпочтение. В сенатском указе от 13 августа 1758 г. «О посылке указов печатных, а не письменных, об усмирении крестьян и о приписке их для работ к заводам, и о предписании посылаемым для сего командирам, чтоб они, не чиня никаких самопроизвольных наказаний и притеснений крестьянам, немедленно доносили, когда исполнению порученной им комиссии что-либо препятствовать будет» содержится ссылка на

359

утверждение генерал-фельдцейхмейстера сенатора графа П-И. Шувалова, что «недоверенность поселян о посылаемых к ним не токмо из государственных коллегий, но из самаго Сената письменных указах о послушании помещикам или о наряде к казенным работам бедственные случаи производит». П.И. Шувалов приводил два примера неповиновения крестьян письменным указам и предлагал: «а дело по себе сколь великой есть важности, столь малого учреждения, то есть, вместо письменнаго указу печатнаго указа... требует». В результате Сенат решил по делам такого рода посылать только печатные указы.

А указ от 17 марта 1764 г. «О признании публикуемых указов действительными, когда они будут печатные» вводил обязательность печатной формы распространения всех законодательных актов. В нем подтверждался сложившийся порядок публикации законодательных актов «...печатными на публичных местах прибиваемыми и в Церквах прочитываемыми листами...». Издание этого указа, хотя и отражало уже наметившуюся тенденцию, было, по-видимому, вызвано распространением после прихода к власти Екатерины II подложных указов. Это предположение подтверждается и тем, что в сенатском указе от 19 октября 1773 г. «О имении веры по делам касающимся до общенародного сведения и до государственных во всей империи узаконений одним только печатным указам» содержится ссылка на указ 1764 г. и говорится о причинах его издания: «...в разных случаях примечено, что простой народ по уездам, а особливо ныне с некоторого времени по монастырским волостям не редко обманываем бывал списками ложных от Имени Ея Императорскаго Величества и от Сената указов, каковые вымышляются и составляются единственно от злых людей для приведения онаго в неизвестность и смущение». Примечательно, что особо упоминаются монастырские волости: это связано с волнениями монастырских крестьян в начале правления Екатерины II из-за надежд, порожденных се-куляризаторскими проектами Петра III. В целях борьбы с такими подложными указами императрица повелела Сенату «обнародовать обыкновенным (разрядка моя. - М.Р.) образом печатными, на публичных местах прибиваемыми и в церквах прочитываемыми листами во всех провинциях империи Ея Императорскаго Величества, что отныне никакие указы и Манифесты для всенародного сведения и исполнения, от Имени Ея Императорскаго Величества собственно или от Сената издаваемые, не должны быть признаваемы действительные, кроме печатных».

Вновь к этому вопросу законодатель обратился в 1773 г., в Период восстания под предводительством Пугачева. Указ от

360

19 октября 1773 г. начинается формулой «объявляется всенародно», свойственной актам, которые предназначались для широкой публикации. Любопытно, что причины, обусловившие необходимость издания указа от 19 октября 1773 г., прямо противоположны причинам, породившим вышеупомянутый указ от 13 августа 1758 г.: если первый был вызван недоверием крестьян к письменным указам, то в указе 1773 г. содержится ссылка на указ от 14 марта 1764 г. и говорится о том, что крестьяне проявляют излишнюю доверчивость к подложным указам.

Деятельность типографии при Правительствующем Сенате

Постепенно печатание законодательных актов сосредоточилось исключительно в типографии при Правительствующем Сенате. Отстаивая монопольное право своей типографии на печатание указов, Сенат приводил разные аргументы. 18 ноября

1737г. был издан сенатский указ «О печатании в сенатской типографии, по требованию присутственных мест, публичных указов, форм книгам, ведомостям и рапортам, с платежем за каждый печатный лист по 2 копейки». Типография была заинтересована в расширении своей деятельности, поскольку жалованье служителям выплачивалось из собираемых за напечатание указов денег. Указом от 18 ноября 1737 г. Сенат предлагал коллегиям и канцеляриям присылать в сенатскую типографию предназначенные для тиражирования не только указы, но и формуляры делопроизводственных документов (книги, ведомости, рапорты) с тем, чтобы избежать двойной и тройной работы при переписывании документов в канцеляриях.

Содержание сенатской типографии за счет средств, вырученных при продаже опубликованных указов, подтверждалось и резолюцией кабинет-министров на сообщение Сената «О печатании в сенатской типографии указов с 1723 года и о содержании оной из денег, вырученных продажею тех указов» от 11 марта

1738 г.. По-видимому, коммерческая деятельность сенатской типографии была весьма успешной, так как в своем сообщении Сенат отмечал, что собираемая типографией сумма «временем бывает праздна».

Когда в 1738 г. Академия наук предложила объединить сенатскую типографию с академической, Сенат обосновывал необходимость существования типографии при Сенате следующим образом: «при Сенате, для всегдашняго печатания и скорейшаго отправления публичных и по многим нарядам указов, обойтить-ся никак невозможно...». Надо заметить, что к этому времени в

361

сенатской типографии печаталось преимущественно текущее законодательство.

10 мая 1773 г. был издан сенатский указ «О печатании указных книг в одной только сенатской типографии», порожденный новой коллизией между сенатской и академической типографиями. Сенат в очередной раз, со ссылкой на именной указ от 11 августа 1764 г., требовал: «...в присутственные места подтвердить, чтобы всякие в печать издаваемые на российском языке экземпляры, касающиеся до законов, для напечатания в Академию не отсылали, а присылали бы в учрежденную единственно для того при Сенате типографию». И особо отметим приводимое Сенатом обоснование необходимости печатать узаконения именно в сенатской типографии: «...ибо когда бы случилась при печатании узаконений какая погрешность, то за оную Академия ответствовать не может; для чего и Академии дать знать, дабы она отныне впредь отнюдь, как указных книг, так и прочего касающегося до законов не печатала ни вновь ни вторым тиснением, ибо оное предоставляется сенатской типографии».

■ Ретроспективная публикация законодательных актов

Кроме текущей публикации в XVIII в. складывалась и ретроспективная публикация законодательных актов, не утративших своей силы. В первую очередь публиковались акты кодифицирующего характера, и среди них Соборное Уложение. В начале 1735 г. Академия наук обратилась с докладом на высочайшее имя с просьбой разрешить перепечатать для продажи книги указов, аргументируя это тем, что «многие находятся, которые для знания желают прежде печатанных в бывшей Санкт-петербургской типографии прошлых лет от 1714 по 1725 год публикованным указам книжек, а оныя уже давно в народ изошли и при Санкт-Петербурге в продаже не находятся...». Одновременно был подан доклад и о «напечатании вновь прежняго Уложения для всенародного употребления». В этом докладе необходимость новой публикации Уложения объясняется тем, что «...многие находятся, которые в Уложении нужду имеют, а онаго нигде ни за какие деньги получить не могут». Эта просьба Академии наук была высочайше поддержана.

Проявленную в 1735 г. Академией наук инициативу в 1736 г. поддержал Сенат. 18 марта 1736 г. вышел сенатский указ «О не-медленном напечатании с 1714 года по 1722 год указов для продажи, и о изготовлении собранных указов с 1722 года для раз-

362

сылки во все судебные места в губернии и в провинции». В указе сообщается, что предусмотренная докладом Академии наук публикация законодательных актов с 1714 по 1722 г. осуществлена и изданные книги «во все судебные места разосланы и в продажу употреблены». При этом говорилось, что «с того 1722 года таких указов многих лет не собрано и не напечатано». Но, поскольку «в том общая всем нужда, а особливо судьям, по чему они поступать должны...», Сенат дал распоряжение Академии наук разобрать и напечатать указы с 1722 г. и «для рассылки во все судебныя места и в губернии и провинции, сколько потребно, внесть в Сенат, а оставшие за отсылкою для всенароднаго известия употребить в продажу».

Вновь к этому вопросу законодатель вернулся в начале 1738 г. В марте Сенат сообщил кабинету министров о выполнении принятых в 1735 и 1736 гг. решений: «...с 1714 по 1722 год, прежде напечатанныя книги в 735 году в марте месяце, да из собранных вновь один 1722 год, в 1737 году февраля 25 дня в Академию отосланы, из которых, минувшего февраля 22 дня, взнесено в Сенат токмо одна книга указом 722 года, а о прочих объявлено, что печатается». И в этой же своей записке Сенат просил сосредоточить в его типографии публикацию текущего законодательства, а ретроспективную публикацию оставить при Академии наук. Кабинет министров согласился с просьбой Сената, но указал в своей резолюции на сообщение Сената от 11 марта 1738 г., что «надлежит Правительствующему Сенату с оною Академиею о печатании означенных указов сношение иметь, и по общему согласию определение учинить, чтоб оные немедленно были напечатаны и во все судебныя места разосланы и в продажу употреблены, ибо оные для разсуждения происходящих судебных и других дел весьма потребны». И в тот же день последовал указ из кабинета Ея Величества «О скорейшем напечатании в академической типографии указов с 1722 года». В этом указе уточнялось, что если академическая типография не справится с поставленной задачей, то следует печатать указы с 1722 г. при Сенате.

Коллизия между сенатской и академической типографиями была разрешена сенатским указом от 6 мая 1738 г. «О печатании указных книг с 714 по 722 год в академической, а с 723 года в оной же и в сенатской типографиях». В этом указе в очередной раз подчеркивалась необходимость скорейшего разбора и публикации указов за предшествующие годы и отмечалось, что указные книги с 1723 г. должны печататься в академической и сенатской типографиях «одинакою формою и на одинакой же бумаге равными литерами, чтоб в одной против другой отмены не было...».

363

12 июня 1761 г. последовал сенатский указ «О печатании указов, ежегодно издаваемых, особыми книгами», которым предписывалось «случающиеся впредь публичные и прочие указы... для лучшаго собирания и содержания в книги, по прошествии каждаго года печатать так, как и прочия указныя книги напечатаны». Однако из этого не следует, что уже были напечатаны указные книги до 1761 г. Развернувшаяся с середины 1730-х годов ретроспективная публикация законодательных актов продвигалась очень медленно, о чем свидетельствует сенатский указ от 14 февраля 1763 г. «О собирании экспедиции сочинения Уложения подлежащих к вечности узаконений и об отсылке оных в Московский университет и в канцелярию Академии наук, для напечата-ния указных книг», в котором говорится, что «с 1714-го, 725 года генваря по 28 число, а с того числа по 730 год подлежащие к вечности и для всенародного известия указы собраны и в двух книгах напечатаны; а с того времени и поныне таковых указов не собрано и в печать не выдано». Ускорить дело, составив реестр указов, «состоявшихся в вечное узаконение и для всенародного известия» и сняв с них копии, поручалось экспедиции при сочинении Уложения. Затем эти копии следовало отослать в Московский университет и в канцелярию Академии наук в Санкт-Петербурге, где их должны были напечатать и «по указной цене употреблять в продажу в народ».

18 сентября, 1763 г. был издан сенатский указ «Об отдаче из комиссии сочинения нового Уложения разнообразных по материям указов для напечатания в сенатской типографии», который свидетельствует о небольшой эффективности мер, предусмотренных указом от 14 февраля. Сенат констатировал, что «многие состоявшиеся доныне по разным материям и к вечности подлежащие указы по материям еще не разобраны и не напечатаны, от чего в делах затруднение и остановка происходит», и требовал указы, разобранные уже комиссией для сочинения нового Уложения, передать для напечатания в сенатскую типографию.

Таким образом, с 1763 г. , после прихода к власти Екатерины II работа по собиранию и публикации узаконений активизировалась. Во многом это связано с началом нового этапа кодификационной работы. В первую очередь была предпринята публикация узаконений с начала нового правления. В сенатском указе от 3 ноября 1763 г. «О собирании узаконений по полугоду для печатания особыми книгами и о рассылке оных во все присутственные места» говорилось, что узаконения за период с 28 июня 1762 г. (т.е. со времени вступления на престол Екатерины II) по 1763 г. напечатаны типографией Московского университета отельной книгой, и предписывалось разослать эти книги в при-

сутственные места, в губернские и провинциальные канцелярии, в Синод и т. д. Для этого Сенат требовал прислать из Московского университета 300 экземпляров и отдать 350 экземпляров в сенатскую контору для рассылки, «а прочие употребить в продажу умеренною ценою без отягощения желающим покупать». В дальнейшем предписывалось печатать особыми книгами и рассылать в присутственные места «состоявшиеся ко узаконению указы, собирая по полугоду».

В то же время узаконения за период, предшествовавший правлению Екатерины II, к середине 1760-х годов так и не были напечатаны, а кодификационная деятельность была временно приостановлена. В сенатском указе от 15 декабря 1764 г. «О поручении разбора для печатания подлежащих к вечности указов Секретарю с подчиненными ему служителями» отмечается, со ссылкой на ведение от 4 мая того же года сената московских департаментов, что «состоявшиеся с 1730 по 1762 год именных и Пра-вительствующаго Сената подлежащих к вечности указов в книги поныне еще не напечатано». В связи с приостановлением деятельности Уложенной комиссии Сенат поручил секретарям сенатского архива «разобрание для напечатания подлежащих к вечности указов и сенатских приговоров».

■ Порядок ознакомления государственных служащих с законодательными актами

Как уже упоминалось, именной указ от 22 января 1724 г. «О важности государственных уставов и о неотговорке судьям неведением законов по производимым делам под опасением штрафа», опубликованный 27 января 1724 г., устанавливал особый порядок ознакомления государственных служащих с законодательными актами. Указание на причины издания этого указа свидетельствует о том значении, которое стали придавать законодательным актам: «Надлежит обретающимся в Сенате, Синоде, коллегиях, канцеляриях и во всех судных местах всего государства ведать все уставы государственные и важность их, яко первое и главное дело, понеже в том зависит правое и незазорное управление всех дел, и каждому для содержания чести своей, и убежания от впадения неведением в погрешение, и в наказание должно». Санкции, предусмотренные для должностных лиц при незнании законов, весьма суровы: «И дабы впредь никто неведением о государственных уставах не отговаривался... и для того от ныне, ежели о каком указе где при каком деле помянуто будет, а кто в то время не возмет того указа смотреть и пре

365

небрежет, а станет неведением отговариваться: таких наказывать в первые отнятием чина на время и штрафу год жалованья, в другой ряд третьею долею всего движимого и недвижимого имения, в третий раз лишением всего имения и чина вовсе». Обращает на себя внимание весьма конкретный и вполне разумный принудительный порядок ознакомления с законами должностных лиц, устанавливаемый этим указом.

Конкретные меры ознакомления чиновников с законодательством предусматривали и другие законодательные акты. Например, статья 55 «Устава Благочиния, или Полицейского», изданного 8 апреля 1782 г., гласит: «Председателям, заседателям и прочим по силе учреждений употребленным людям читать и перечитывать узаконении и учреждении, и, по крайней мере, им на то употребить един досужий час в сутках, дабы отчасу учинились известнее и памяти их возобновлялось положенное на них, и в чем ежечасно подвержены по силе присяги дать отчет и ответ небу и земли». Кстати, в предыдущей, 54-й статье говорится о необходимости иметь «узаконении и учреждении в заседатель-ной горнице».

■ Развитие системы публикации законодательных актов в XIX веке

Итог складывания системы публикации законодательных актов в XVIII в. был подведен в «Предисловии» к 1-му Полному собранию законов Российской империи, в котором говорится: «Законы, от Самодержавной Власти исходящие, и об-щия постановления, Именем Ея от учрежденных мест издавае-мыя, двумя путями достигают общаго сведения и исполнения:

1)через объявление и обнародование каждого из них в свое время, посредством мест и властей, для сего установленных; и

2)чрез издание их, уже по обнародовании, в виде собраний. Первый путь: обнародование, всегда признаваем был существенным, и для обязательной силы закона необходимым».

В XIX в. развивались оба этих направления. В 1826-1830 гг. II отделение собственной Его Императорского Величества канцелярии в связи с созданием Свода законов Российской империи провело грандиозную работу по собиранию законодательных актов, начиная с Соборного Уложения. В результате этого в 1830 г. были изданы 45 томов первого Полного собрания законов Российской империи, включающего законодательные акты от Сонорного Уложения до начала правления Николая I. Второе полное собрание законов Российской империи39 начали создавать

366

одновременно с первым, и его первый том вышел также в 1830 г. Со второго Собрания законодательные акты включались в эту публикацию по мере принятия, поэтому если первое Собрание было полностью издано в 1830 г., то очередные тома второго и третьего Собраний выходили один раз в несколько лет и их издание растянулось на весь охватываемый ими период. Второе Полное собрание законов охватывает время правления Николая I и Александра П. Издание третьего Полного собрания законов, включающего законодательные акты периодов правления Александра III и Николая II, прервала первая мировая война.

Текущую публикацию осуществлял Правительствующий Сенат, за которым в XIX в. закрепилась функция хранителя и публикатора законодательных актов. С 1863 г. дважды в неделю выходило «Собрание узаконения и распоряжений, издаваемых при Правительствующем Сенате». В нем публиковались документы текущего законодательства. Особенностью являлось то, что законодательные акты публиковались не в порядке их утверждения, а в порядке их поступления в Сенат.

Становление порядка обязательной публикации законодательных актов среди характеристик законодательства нового времени имеет особое значение, поскольку в этом проявилась взаимосвязь многих новых свойств законодательства.

Во-первых, в XVIII в. начал устанавливаться порядок прохождения законодательных актов, который определял их юридическую силу, что было также связано с установлением приоритета закона. И хотя на протяжении всего XVIII в. этот порядок оставался зыбким и неустойчивым, одно правило соблюдалось четко: публикация законодательного акта - обязательное условие его вступления в силу.

Во-вторых, вполне очевидна взаимосвязь публикации законодательных актов и принципа «незнание закона не освобождает от ответственности», которую неоднократно подчеркивал и сам законодатель.

7. Обеспечение эффективности законодательства

Публикация законодательных актов выступает как одно из условий эффективности законодательства, целенаправленное стремление к которой возникает в новое время.

В новое время, в отличие от средневековья, человек на чинает осознавать ход исторического времени, поскольку уско

367

пение темпов общественного развития привело к тому, что окружающая социальная действительность менялась на глазах одного поколения. В России этот существенный сдвиг в восприятии хода исторического времени усилили петровские преобразования. С этими изменениями связано возникновение мемуаристики и исторической науки, а в сфере законодательства осознание изменчивости общества привело к желанию путем законотворчества изменить личность и общество, что, в свою очередь, усиливало стремление к обеспечению эффективности законодательных мер.

Желание обеспечить эффективность законодательного регулирования, по крайней мере особенно актуальных для власти сфер, вело к налаживанию механизма обратной связи в управляющей системе через сбор статистических данных. Изучение законодательства, таким образом, позволяет выявить причины развития отдельных направлений статистики с конца XVIII в. Одновременно, идя от имеющихся знаний о развитии статистики в России, можно сделать выводы (хотя и предварительные) о системе приоритетов в государственной политике.

Иногда для суждения об эффективности того или иного законодательного акта бывает достаточно заглянуть в последующее законодательство.

Приведем в качестве примера одну историографическую легенду. В исторической науке сложилась практика определения численности служащих государственного аппарата в период, предшествующий губернской реформе 1775 г., на основании штатов 1763 г. Начало этому положила Н.Ф. Демидова в статье, помещенной в сборнике «Абсолютизм в России». Она пишет, что по штатам 1763 г. численность служащих во всех присутственных местах достигала 16 504 человек40. Со ссылкой на статью Н.Ф. Демидовой такую цифру приводит С.М. Троицкий41. Это оспаривает П.А. Зайончковский, справедливо замечая, что при рассмотрении структуры предусмо-Ренных штатами должностей обнаруживается, что в штаты "Включены не только служащие (т. е. чиновники и канцеляр-кие служители), но и различный, говоря современным язы-ком, «обслуживающий персонал» (сторожа, курьеры). Кроме го, как подчеркивает П.А. Зайончковский, в штаты были лючены служащие военных команд, которых нельзя причислить к чиновничеству. Автор сделал вывод, что из 16 504 человек, предусмотренных штатами, более 9000 составляют солдаты. Это существенное замечание П.А. Зайончковского оставил без внимания американский исследователь В.Питнер, который, будучи знаком с работой П.А. Зайончковского и да-

368

же подвергая критике некоторые из ее положений, все же приводит эту же цифру - 16 504 чиновника, ссылаясь на штаты 1763 г.

Однако ни один из названных авторов не рассматривает вопрос, были ли в действительности заполнены эти штаты, хотя сам СМ. Троицкий, изучая вопрос о численности чиновничества в 50-х годах XVIII в., указывает, что штаты - ненадежный источник при установлении численности служащих44. Не имея источников для определения реальной численности служащих государственного аппарата накануне губернской реформы, отметим, однако, что штаты 1763 г. отличались существенной особенностью, отраженной в именном указе от 11 октября 1764 г. «Об учинении губернаторам, каждому в своей губернии, расписания о приписных городах и о всех уездах, и об определении, с какою властию комиссарства, магистраты и ратуши остаться должны». В нем говорится: «Изыскивая избавить наших верноподданных от притеснений и взятков безжалованных судей и канцелярских служителей, прошлого 1763 года декабря 15 дня в изданных штатах положили не только в главных правительствах, но и во всех судебных местах, не минуя и городовых канцелярий, судьям и канцелярским служителям довольное жалованье, которое б они получая, не имели уже причины сверх того к богоненавистной корысти». Из указа видно, что денег на жалованье чиновникам не хватало, поэтому предполагалось сократить места, предусмотренные штатами 1763 г.

К проблеме действенности законодательного регулирования можно отнести и вопрос о «неожиданных эффектах» законодательства, исследование которого проливает дополнительный свет на механизм функционирования государственной власти.

Иногда правительство получало совершенно непредвиденные результаты от своей законотворческой деятельности. Например, всем известно, что губернская реформа 1775 г. проводилась для укрепления власти и совершенствования управления. Но одним из следствий губернской реформы было резкое увеличение численности служащих местного звена государственного аппарата. Это не осталось незамеченным современниками. Например, Г.С Винский в мемуарах весьма иронично охарактеризовал реформу в целом: «...появилось новое учреждение или совершенное преобразование правительственной махины. Все пе-реновлено, даже до наименований: губернии названы наместни-чествами, губернаторы правителями, воеводы городничими и пр. и пр.». Главное, к чему привела реформа, по мнению мемуа риста: «Судебныя места умножены с умножением в них чиновни ков, так что иная губерния, управляемая прежде 50-ю чиновни

369

ками, разделившись по сему учреждению на четыре наместничества, в каждом имела до 80 судей». «Умножение судейских мест, конечно, открыло многим бедным семействам средства к существованию...», - писал Г.С. Винский45.

На открывшуюся для выходцев из непривилегированных сословий в ходе губернской реформы возможность поступать на государственную службу указывали и другие мемуаристы, например И.И. Мешков. Его прадед был крепостным, отпущенным помещиком на волю в 1748 г. И.И. Мешков поступил на службу при открытии Саратовской губернии. В своих мемуарах он замечал: «По новости Саратовской губернии, в канцелярских служителях по всем присутственным местам была общая потребность и, стало быть, не предстояло ни малейшего затруднения быть принятым на службу немедленно»46. Утверждал это и Л.А. Травин: «...при наступлении 1778 года открылось Псковское наместничество... Тогда свободно было вступать имеющим вечные отпускные в приказные чины»47.

В этот период служащие в местные учреждения набирались - кроме, естественно, дворян - из среды церковно- и священнослужителей; приказных, подьяческих и секретарских детей; обер-офицерских детей, солдатских детей, из купечества и даже из отпущенных на волю крепостных крестьян и господских людей.

Кардинальные изменения в социальном составе чиновничества местных государственных учреждений произошли в очень короткие сроки. Если в 1775 г. - накануне губернской реформы -среди чиновников восьмого класса на одного выходца из непривилегированных сословий приходилось 12,5 дворян, то в 1781-1782 гг., когда завершился ее первый этап, - 4,59; среди чиновников девятого класса - соответственно 6,5 и 3,16; десятого класса - 1,0 и 0,68; двенадцатого класса - 1,36 и 0,90; тринадцатого -1,43 и 0,86; четырнадцатого - 0,36 и 0,45; среди губернских регистраторов, архивариусов, протоколистов и канцеляристов - 0,35 и 0,30. Итак, если в 1775 г. выходцы из непривилегированных сословий численно преобладали над потомственными дворянами только среди мелких канцелярских служащих и в XIV классе табели о рангах, то в 1781-1782 гг. такое преобладание наблюдается уже в XIII-Х классах при достаточно существенном изменеии соотношения социальных групп в IX и VIII классах. Это общая и достаточно отчетливая тенденция. Она была замечена и верховной властью и вызвала ряд ответных законодательных мер.

Одной из причин «неожиданных эффектов» была неадекватность восприятия населением (особенно основной его массой -

370

крестьянством) законодательных актов. Российские крестьяне зачастую демонстрировали «хитрость разума» при восприятии некоторых законодательных норм. Говоря о регламентации публикации законодательных актов, мы уже отмечали, что подданные, в зависимости от направления их интересов, верили то письменным, то печатным указам.

Широко известен факт мифологизации в массовом сознании личности императора Петра III. В основе лежит неверная интерпретация законодательных актов периода его правления. Манифест от 18 февраля 1762 г. «О даровании вольности и свободы всему Российскому дворянству» породил надежду на скорое освобождение и крестьян, что, в частности, отмечает в своих записках секретарь французского посланника в Петербурге К.-К. Рюльер. Предпринятая Петром III попытка секуляризации церковных имуществ привела к распространению среди монастырских крестьян, которые собственно и составляли основное церковное «имущество», слухов о скором освобождении. О своеобразной интерпретации секуляризационного законодательства в крестьянской среде свидетельствует сенатский указ от 8 октября 1763 г. «О внушении духовных вотчин служкам, мастеровым и крестьянам, чтоб они противу своих властей никаких своевольств не чинили, а поступали в исполнении своих обязанностей, как обнародованные указы 1762 августа 12 и 1763 генваря 8 повелевают, и о наказании превратных толкователей сих указов».

О том, что законодательство Петра III породило неадекватные надежды крестьянства, свидетельствуют манифест Петра III от 19 июня 1762 г. «О прощении вышедших из повиновения помещичьих крестьян, если принесут раскаяние в винах своих, и о наказании разсеевателей ложных слухов, выведших крестьян из повиновения», почти дословно с ним совпадающий (и по названию) именной указ Екатерины II от 3 июля 1762 г. и сенатский указ от 8 октября того же года «О пребывании крестьян у своих помещиков в должном повиновении и послушании», в которых констатировалось, что «...некоторых помещиков крестьяне, будучи прельщены и ослеплены разсеянными от непотребных людей ложными слухами, отложились от должнаго помещикам своим повиновения...». А.С. Мыльников справедливо замечает, что хотя в манифесте Петра III и не говорится о характере слухов, но его содержание свидетельствует о том, что речь идет об ожидающемся освобождении крестьян49. Несмотря на издание этих законодательных актов, среди которых был манифест, т. е. законодательный акт, рассчитанный на максимально широкое воздействие, слухи о скором освобождении крестьян продолжали распространяться. Об этом можно судить по сенатскому указу от

371

16 марта 1764 г. «О пасквиле, выданном под именем Именного указа». Прочная связь надежд крестьян на освобождение с законотворчеством Петра III проявилась и во время пугачевского восстания.

Еще более ярким примером неадекватной, неожиданной - по крайней мере, для законодателя - интерпретации законодательства в крестьянской среде является восприятие крестьянством предпринимаемых на протяжении XVIII в. законодательных мер, направленных на возвращение беглых. Цель таких законодательных актов обусловила их самую широкую публикацию (кстати, приведенный выше порядок публикации взят как раз из законодательства о возвращении беглых).

В начале 1760-х годов - при Елизавете, Петре III и Екатерине II - политика в этой сфере активизировалась. Была издана серия законодательных актов, среди которых, сенатский указ от 5 июня 1761 г. «О вызове из Польши российских беглецов; о поселении их при крепости Св. Елисаветы и о даровании им льгот на шесть лет и других выгод»; манифест от 28 февраля 1762 г. «О продолжении срока для возвращения в Россию бежавших в Польшу, Литву, Курляндию разного звания людей»; именной указ от 19 июля 1762 г. «О продолжении срока беглым людям для возвращения из-за границы в свое отечество»; высочайше утвержденный доклад Сената 27 ноября 1762 г. «Об отдаче привозимых в Смоленск беглых людей без наказания прежним их помещикам, со взысканием сделанных от казны издержек»; манифест от 4 декабря 1762 г. «О позволении иностранцам... селиться в России и о свободном возвращении в свое отечество Русских людей, бежавших за границу; манифест от 13 мая 1763 г. «О вызове из Польши и Литвы беглых Российских помещичьих и всякого звания людей; о дозволении им селиться в казенных волостях, где кто пожелает, и о даче им льготы от податей и работ на 6 лет».

Уже из названий законодательных актов видно, что в то время явно преобладала политика «пряника», а не «кнута». Этими законодательными актами предусматривался перевод возвратившихся беглых в государственные крестьяне и ряд льгот; О том, каким образом это законодательство было понято в крестьянской среде, можно судить по сенатскому указу от 5 марта 1764 г. «О распространении силы манифеста от 4 декабря 1762 года на тех только, кои до состояния онаго манифеста из отечества сво-его самовольно отлучились». В нем говорилось, что дворовые люди подполковника Сумороцкого и крестьяне поручика Путина в Главной пограничной комиссии на допросах показали, ° «они... оставя жен и детей своих, бежали прошлого 1763 го-в июле месяце, по той причине, что один их же помещика

372

дворовой человек в разговорах сказывал им, якобы состоялся Ея Императорскаго Величества указ, ежели кто от помещиков давно бежал или вновь побежит, и побыв в Польше, явится, таких де велено записывать в дворцовыя волости, что они признав за истинную, и бежали, с тем намерением, что б пожив несколько за границею, и возвратясь, быть в дворцовой вотчине, а не за помещиком». Итак, осознав превратное восприятие политики «пряника», правительство в определенной степени переходит к политике «кнута»: 29 марта 1764 г. был издан сенатский указ «О препоручении сыска и высылки беглых российских людей из Лифляндии и Эстляндии тамошним губернским и провинциальным канцеляриям». Впоследствии, впрочем, все же возобладала политика возвращения бежавших, а не их запугивания.

8. Проблема кодификации законодательства

Не преследуя цели рассмотреть всю сложную, многообразную историю кодификации российского законодательства после принятия Соборного Уложения 1649 г. (обобщение законодательных норм свойственно отнюдь не только новому времени), остановимся лишь на одном аспекте проблемы, который позволит нам соотнести российское законодательство с мировыми системами права.

При соотнесении российского законодательства, как оно сформировалось на протяжении XVIII - первой четверти XIX в., с двумя мировыми системами права - англосаксонской и континентальной - необходимо прежде всего остановиться на основных характеристиках этих систем. Их различия общепризнаны юристами.

Так, континентальная система базируется на кодексах, а англосаксонская - на судебных прецедентах (что, кстати, предполагает возможность интерпретации норм права судьей). Кроме того, англосаксонское право, в отличие от континентального, не делится на публичное и частное.

Подчеркнем также, что если континентальная система сформировалась по преимуществу в XIX в., начиная с наполеоновской кодификации, то англосаксонская система уходит своими корнями в глубокую древность.

Не вторгаясь в сферу компетентности юристов, заметим, что принцип приоритета закона как источника права гораздо в большей степени коррелирует с континентальной системой права, чем с англосаксонской. Системообразующее значение этого принципа в российском законодательстве XVIII в. было обосновано выше. Здесь же отметим, что с конца XVII в. Петр I прила-

373

гал усилия к тому, чтобы облеченные властью не руководствовались бы прецедентами при принятии управленческих решений. Одним из ярких свидетельств такого подхода может служить именной указ от 20 января 1697 (7205) г. «О невыписывании в пример указов, состоявшихся в Крымском походе, о придачах поместий и других пожалований боярам, воеводам и прочим ратным людям». В указе говорится, что «Крымских походов 195 и 197 годов своих государевых указов, которые состоялись в тех годах за те Крымские походы боярам и воеводам и ратным людям о придачах и о каких дачах впредь ни к каким делам на пример выписки не выписывать» (выделено мною. - М.Р.). Конечно, этот указ еще не устанавливал универсального принципа, да и подоплека его вполне ясна - не распространять льготы, заслуженные в военном походе, на мирное время.

При Петре I первые попытки кодификации предпринимались с 1700 г., когда так называемой палате об Уложении, состоявшей из членов боярской Думы и стольников, было поручено согласовать Соборное Уложение с новоуказными статьями и боярскими приговорами. Палата заседала до 1703 г. Но вполне очевидно, что в период бурного законотворчества проводить кодификацию нереально.

Основным законодательным актом и, следовательно, основным источником права в начале XVIII в. по-прежнему оставалось Соборное Уложение. 15 июня 1714 г. Петр I издал именной указ «О вершении дел по Уложению, а не по новоуказным статьям». В этом указе содержится повеление судьям «всякие дела делать и вершить по Уложению; а по новоуказным пунктам и сепаратным указам отнюдь не делать, разве тех дел, о которых в Уложении ни мало не помянуто». О «новоуказных пунктах» говорится, что они учинены «не в перемену, но в дополнение Уложения», поэтому они «приемлются во исполнение онаго законнаго Уложения, дондеже оное Уложение, для недовольных в нем решительных пунктов, исправлено и в народ публиковано будет». Все же прочие указы, которые «учинены не в образец» или «противно ложению», в том числе и именные, «отставить, и на пример не выписыватъ (выделено мною. - М.Р.), и вновь таких указов отнюдь не делать».

В уже упоминавшемся указе из Юстиц-коллегии «О решении Дел в Московском надворном суде по Уложению и по новосостоя-тельным, а не по сепаратным указам, и о донесении о делах, которых судьи сами решить не могут, в Государственную Юстиц-колле-to» от 15 октября 1719 г., кроме предписания управлять по Уложе-ни. и изданным в его пополнение указам, содержится запрет руко-Дствоваться «сепаратными указами» и «примерными делами».

374

Кстати, в докладе Академии наук на высочайшее имя в начале 1735 г. целесообразность новой публикации Соборного Уложения обосновывалась так: «...хотя в... Уложеньи некоторые пункты уже не употребительны, пока оное совсем остановлено и вместо того новое введено не будет: то оное есть необходимый нужды и может здешнему народу, который так чрез долгое время от того пользу получал... оставлено быть».

Функцию кодексов на протяжении XVIII-XIX вв. отчасти выполняли регламенты и уставы. Напомним, что в ключевом для становления новой системы законодательства указе от 17 апреля 1722 г. «О хранении прав гражданских...» говорится, что именно «все уставы и регламенты (выделено мною. - М.Р.) запечатываются». Этим же указом предусматривалось присоединение к регламентам вновь утверждаемых законодательных норм.

В дальнейшем, на протяжении всего XVIII в., предпринимались попытки - по ряду причин неудачные - провести кодификацию законодательства, то есть создать новое Уложение.

Вновь проблема кодификации законодательства была поставлена в конце 1720-х годов В 1730 г. была учреждена Уложенная комиссия, которая безрезультатно проработала более десяти лет. Новая Комиссия о сочинении Уложения была созвана в 1754 г. и с перерывами продолжала свое существование до середины 1760-х годов, подготовив несколько проектов, в частности проект уголовного Уложения. Наиболее известна в истории Уложенная комиссия 1767-1768 гг., созванная Екатериной II50.

Павел I, придя к власти в 1796 г., назначил новую Кодификационную комиссию. Ее преемницей стала Кодификационная комиссия Александра I, работавшая с 1804 по 1826 г. С 1826 г. для кодификационной работы было создано II отделение собственной его Императорского Величества канцелярии. После его упразднения в 1882 г. кодификационная работа была сосредоточена в Государственном Совете.

Несмотря на безуспешность попыток кодификации, можно утверждать, что уже в период правления Петра I наблюдалось стремление уйти от прецедентного права, базировать право на систематизированном законодательстве.

В XIX в. попытки провести кодификацию сначала воплотились в создании Свода законов Российской империи. Свод был издан в результате деятельности II отделения собственной Его Императорского Величества канцелярии в 1832 г. и вступал в действие с 1 января 1835 г. В Свод вошли действующие законодательные нормы, систематизированные тематически (в отличие от хронологической систематизации Полного собрания за-

375

конов). Хронологически они охватывали период от начала XVIII в. до 1 января 1832 г.

Структура Свода законов была определена М.М. Сперанским. Свод включал восемь главных отделов, распределенных по 15 томам51:

Основные государственные законы (Т. 1.4. 1).

Учреждения: а) центральные (Т. I. Ч. 2); б) местные (Т. П.); в) уставы о службе государственной (Т. III).

Законы правительственных сил: а) уставы о повинностях (Т. ГУ); б) уставы о податях и пошлинах (Т. V); в) Устав таможенный (Т. VI); г) уставы монетный, горный и о соли (Т. VII); д) уставы лесной, оброчных статей, арендных старостинских имений (Т. VIII).

Законы о состояниях (Т. IX).

Законы гражданские и межевые (Т. X).

Уставы государственного благоустройства: а) уставы кредитный, торговый, промышленности (Т. XI); б) уставы путей сообщения, строительный, пожарный, о городском и сельском хозяйстве, о благоустройстве в казенных селениях, о колониях иностранцев в империи (Т. XII).

Уставы благочиния (законы полиции): а) уставы о народном продовольствии, об общественном призрении и врачебный (Т. XIII); б) уставы о паспортах и беглых, о предупреждении и пресечении преступлений, о содержащихся под стражей, о ссыльных (Т. XIV).

Законы уголовные (Т. XV. Кн. 1) и уголовно-процессуальные (Т. XV. Кн. 2).

Свод законов не может рассматриваться как кодекс, поскольку он не снимал действия предшествующего законодательства52. В манифесте от 31 января 1833 г., объявлявшем об издании Свода законов, говорилось: «Свод законов ничего не изменяет в силе и действии их, но приводит их только в единообразие и порядок...». Составители Свода (работу возглавлял М.М. Сперанский) при систематизации законодательства отбирали действующие нормы, затем они приняли следующие правила передачи их текста: «а) те статьи свода, кои основаны на одном действующем указе или постановлении, излагать теми самыми словами, какие стоят в тексте, без малейшего их изменения; б) те статьи, кои составлены из двух и более указов, излагать словами указа главного с присоединением из других тех слов, кои служат ему дополнением или пояснением: в) статьи, составленные из соображения многих указов, излагать по тому смыслу, какой они представляют в их совокупности»53. Таким образом, допускалось вмешательство в текст законодательных актов, служивших источником

376

Свода законов. Впоследствии эти правила уточнялись. Чаще всего, в целях сокращения объема Свода, опускалась мотивировочная часть законодательного акта, что в ряде случаев могло привести к расширительному толкованию законодательных норм. Но все же при создании Свода его составители последовательно придерживались главного правила: «Из двух несхожих между собой законов надлежит следовать позднейшему, не разбирая, лучше ли он или хуже прежнего, ибо прежний считается отрешенным тем самым, что поставлен на место его другой»54.

Первоначально предполагалось издавать Свод законов каждые десять лет. Второе издание вышло в 1842 г., а третье только в 1857 г. Это было последнее единовременное издание Свода, впоследствии он издавался отдельными уставами. Среди этих изданий следует обратить особое внимание на Свод основных государственных законов, изданный 23 апреля 1906 г., накануне открытия I Государственной думы.

Кодификацию всего законодательства провести так и не удалось. В 1845 г. было издано «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных» - пример кодификации одной из отраслей права, - впоследствии входившее в том XV Свода законов. После реформы 1864 г. в Свод был добавлен том XVI, содержавший Судебные уставы.

Итак, огромный количественный рост законодательных актов, расширение сферы законодательного регулирования, увеличение количества разновидностей законодательных актов не только обусловливают наиболее заметные свойства корпуса законодательных источников нового времени, но и порождают ряд проблем при его системном исследовании.

9. Классификация законодательных актов

Сложность и значимость проблемы классификации законодательных актов обусловлена невозможностью четкого определения понятия «закон» в условиях самодержавия. Поэтому необходимо четко определить сферу действия и юридическую силу отдельных разновидностей законодательных источников и выявить их иерархию.

■ Классификация законодательных актов законодателем

29 апреля 1720 г. был издан именной указ «О разделении указов на временные и ко всегдашнему наблюдению издаваемые и о напечатании сих последних». В нем говорилось:

377

«Указы все за нашею подписью разбирать на двое: которые временные в особливую книгу, а которые в постановление какого дела, те припечатывать, а именно: что надлежит до Коллегии, то в регламент Коллегии, а что к уставу или артикулу и прочим делам, в регламент, а не на время: то оные припечатывать по вся годы к оным книгам». Этот короткий указ содержит важные моменты. Так, подпись царя выступает как непременный атрибут законодательного акта. Кроме того, в этом указе можно усмотреть стремление к постоянной кодификации законодательства, проявлявшееся в прибавлении вновь принимаемых норм к уже существующим законодательным актам обобщающего характера. И наконец, законодатель делит законодательные акты на временные и постоянного действия.

Более сложную классификацию законодательных актов предлагала Екатерина II в «Наказе Комиссии о сочинении проекта Нового уложения». Она выделяла три группы законодательных актов: во-первых, «законы в собственном смысле, т. е. те установления, которые ни в какое время не могут перемениться»; во-вторых, «временные учреждения»; в-третьих, «указы», изданные по частному поводу. Таким образом, Екатерина II разделяла акты верховной власти не только по времени действия (временные и постоянные), но и по масштабу действия (всеобъемлющие и частные).

В XIX в. попытки разделить акты верховной власти на временные и постоянные продолжались. Необходимость такой классификации законодательных актов отмечалась в наказе Александра I Непременному Совету, созданному манифестом от 30 марта 1801 г., и в проектах государственных преобразований М.М. Сперанского. Последний предлагал разделить все акты верховной власти на два разряда: на «те постановления, коими вводится какая-либо перемена в отношениях сил государственных или в отношениях частных людей между собою» и которые представляют закон «в точном смысле», и на «те, кои, не вводя никакой существенной перемены, учреждают токмо образ исполнения первых» и являются предметом «власти исполнительной».

Итак, теоретические рассуждения о классификации актов верховной власти не привели к пониманию критериев определе-ния закона. Но решать задачу отбора законодательных актов среди постановлений верховной власти пришлось при составлении Полного собрания законов Российской империи. Составите-и ПСЗ, признав безуспешность предпринимавшихся попыток классификации актов верховной власти, сформулировали следу-щий принцип их отбора для публикации: «В состав Собрания вмещать, по порядку времени, все постановления, ко всегдашне-

му исполнению от верховной власти, или именем ея от учрежденных ею мест и правительств изданные». Иными словами, составители ПСЗ останавливались на сформулированном еще при Петре I принципе отличия постоянных законодательных норм от временных постановлений, но фактически смягчали подчеркивавшийся почти всеми правоведами и историками права принцип, что закон исходит от императора. Составители ПСЗ также отмечали: «Судебные решения имеют силу закона единственно в тех случаях, по коим они состоялись; по сему они не должны быть помещаемы в Собрании Законов общих»55. Сформулировав вышеуказанные принципы отбора законодательных актов для ПСЗ, его составители допускали следующие исключения: «...есть судебные решения, коих сила распространена в самом их изложении на все случаи, им подобные; есть другие, кои, быв в начале частными, приняты в последствии примером и образцом других решений, и таким образом сделались общими; есть решения частные, но в них сделано изъяснение закона общего, установлен точный смысл его и отвергнуты толкования с разумом его несообразныя. Все таковые и сим подобные судебные решения положено вместить в состав Собрания. Подобное сему изъятие положено сделать и в решении дел уголовных. Важ-нейшия из оных, особенно по преступлениям Государственным, признано полезным сохранить в Собрании».

Подобный подход был связан с характером законодательной системы, которая в это время проходила период своего становления. Но отбор законодательных актов для ПСЗ диктовался историческим подходом к законодательству, с которым также связывалась необходимость издания ПСЗ: «...История государства, без познания законов, не может иметь ни ясности, ни достоверности, так как, с другой стороны, законы без истории часто бывают невразумительны». В соответствии с концепцией исторического происхождения права ПСЗ должно было использоваться в тех случаях, когда «...бывает нужно прежде всего пройти ряд прежних узаконений, сообразить силу их в совокупности, чтоб составить начертание закона, утвержденное не только на настоящем, но и на прежнем разуме законодательства»56. В соответствии с этой целью, хотя «...все частное, все личное, все меры вре менныя положено исключить из состава Собрания...», из этого правила были сделаны исключения, о которых говорится слеДУ' ющее: «...есть распоряжения, по существу своему частные и слу чайные, но по историческому их достоинству важные. Их поло жено сохранить в Собрании, как памятники того века, как указа ние общественных его нравов, как изображение гражданской его жизни»57.

379

Нечеткость определения понятия «закон» ведет к нечеткости в отборе законодательных актов при публикации в ПСЗ, являвшемся основным источником текстов законодательных актов, которым пользовались историки и историки права, начиная со времени его публикации.

■ Разновидности законодательных актов

Поскольку для рассматриваемого периода, особенно для XVIII в., задача разграничения законов и иных нормативных актов принципиально неразрешима, целесообразно сосредоточить усилия на выяснении юридической роли, характера и масштабов действия отдельных разновидностей законодательных актов. Сразу оговоримся, что рассмотрение порядка разработки, принятия и публикации законодательных актов различных разновидностей при всей значимости этой проблемы не входит в нашу задачу, поскольку нами изначально декларировалось рассмотрение законодательства по принципу «черного ящика». Отметим лишь, что Б.М. Кочаков считает, будто разновидность законодательного акта зависела именно от порядка его прохождения58. Правда, высказывание Б.М. Кочакова относится к рассматриваемым им законодательным актам XIX - начала XX в., когда была выработана законодательная процедура, которая в XVIII в. не отличалась четкостью. Но и применительно к этому периоду встает вопрос о соотношении причины и следствия: разновидность зависела от законодательной процедуры или определенный порядок прохождения законодательного акта обусловливался особенностями его юридической функции, т. е. его разновидностью?

Элементы предлагаемого подхода можно усмотреть, например, в том, что Н.П. Загоскин в «Истории права русского народа...» не дает определения законодательного акта в целом, а пишет следующее: «С начала XVIII столетия развитие русского законодательства совершается посредством издания отдельных законов самого разнообразного вида и содержания - регламентов... учреждений, уставов, положений, наказов, указов, манифестов и т. п.».

В этом высказывании Н.П. Загоскина отсутствует иерархия законодательных актов: они перечисляются в произвольном порядке. Иерархия отсутствует и у других авторов. Например, Владимирский-Буданов перечисляет разновидности законодательных актов в такой последовательности: уставы, регламент и учреждения, указы, инструкции, манифесты59. Составители

380

Полного собрания законов Российской империи в «Табели о числе уставов, учреждений, наказов, жалованных грамот, указов и трактатов, состоявшихся со времени Уложения, с 29 Января 1649 по 1 Января 1832 года» группируют разновидности законодательных актов следующим образом: 1) уложения, уставы, учреждения и наказы; 2) жалованные грамоты; 3) манифесты и указы; 4) трактаты60.

В современной историографии дать иерархическую классификацию законодательных актов XVIII в. попытался О.А. Омель-ченко. В качестве высшего типа законодательного акта О.А. Омельченко определяет манифесты, которые издавались только монархом и были обращены ко всем подданным. Следующую по значимости группу составляют именные указы (в том числе и объявленные), которые издавались монархом по существенным вопросам государственного значения и были адресованы конкретным государственным учреждениям или высшим должностным лицам. И третья группа - указы, которые могли издаваться как самим монархом, так и от его имени Сенатом (сенатские указы, указы, объявленные из Сената)61.

В целом в историографии проблема анализа разновидностей законодательных актов не решена. Во-первых, разновидностей законодательных актов (по их названиям в ПСЗ) было гораздо больше, чем упоминается в историографии. Во-вторых, вопрос об иерархии разновидностей должен решаться на достаточно репрезентативном материале путем сопоставления правовых норм, фиксируемых в законодательных актах разных разновидностей.

Выделим наиболее существенные разновидности законодательных актов, сложившиеся в XVIII в.

Манифесты - законодательные акты, провозглашавшие вступление на престол нового императора, сообщавшие о рождениях, браках и кончинах лиц императорской фамилии, а также о наиболее существенных реформах (Манифест о даровании вольности и свободы всему российскому дворянству от 18 февраля 1762 г., Манифест об отмене крепостного права от 19 февраля 1861 г.). Манифесты издавались при объявлении войны, заключении мира и при стихийных бедствиях (например, во время эпидемии чумы).

Указы - наиболее многочисленная и разнообразная группа законодательных актов. Указами могли регулироваться почти все сферы государственной и общественной жизни.

Уставы - специальные законодательные акты, регулирующие какую-либо сферу деятельности (Новоторговый устав 1667 г., Воинский устав 1716 г., Морской устав 1720 г., Устав благочиния

381

1782 г., Таможенный устав по Европейской торговле 1819 г.) или отрасль материального права (Устав о векселях 1729 г., Устав о банкротах 1800 г.).

Регламенты и учреждения - законодательные акты учредительного характера, определявшие организацию, состав, компетенцию и регулирующие деятельность государственных учреждений (Регламент главного магистрата 1721 г., Генеральный регламент 1720 г., Духовный регламент 1721 г.).

Уставы и регламенты - законодательные акты кодифицирующего характера.

Фактически разновидностей законодательных актов было гораздо больше, и их соотношение постоянно - от правления к правлению - менялось.

Рассмотрим два примера. Сравним по разновидностям соотношение законодательных актов за период правления Петра III и сопоставимый по времени начальный период правления Екатерины П. За краткий период правления Петра III было принято 192 законодательных акта, начиная с манифеста от 25 декабря 1761 г. «О кончине государыни императрицы Елисаветы Петровны и о вступлении на престол государя императора Петра Третьего» и кончая именным, данным Сенату, указом от 26 июня 1862 г. «О сборе денег, розданных в заем из банков Санкт-Петербургского и Московского и о недаче заимщикам отсрочки во взносе оных». За сопоставимый период правления Екатерины II с 28 июня 1762 г., с издания манифеста «О вступлении на престол императрицы Екатерины II», по 20 декабря того же года, включая именной, данный Сенату, указ «О произведении наследника цесаревича и великого князя Павла Петровича в генерал-адмиралы», было издано 148 законодательных актов. Отметим, что период правления Екатерины II с восшествия на престол по 20 декабря нами рассматривается как сопоставимый с периодом правления Петра III, так как следующий законодательный акт датируется 8 января 1763 г. Законодательные акты, принятые в рассматриваемое время, распределяются по разновидностям следующим образом (табл. 1).

Даже беглый взгляд на приведенную таблицу позволяет сделать некоторые любопытные выводы, касающиеся, в первую °чередь, роли отдельных государственных учреждений в то или иное правление. В приведенном перечне не раскрыты названия Должностей тех должностных лиц, которые объявляли импера-торские указы, а их сопоставление по различным царствованиям (и даже по разным периодам одного царствования) тоже может дать любопытные результа

Таблица 1

383

Свод законов упорядочивал номенклатуру разновидностей законодательных актов. Статья 53 Свода устанавливала следующие их разновидности: уложения, уставы, учреждения, грамоты, положения, наказы (инструкции), манифесты, мнения Государственного Совета и высочайше утвержденные доклады. Однако критерии их различения в Своде не сформулированы.

Для того чтобы понять, насколько в Своде законов удалось упорядочить номенклатуру разновидностей законодательных актов, сравним структуру законодательства по разновидностям за первые месяцы правлений императоров XIX в.

За первый месяц правления Александра I, с 12 марта по 11 апреля 1801 г., было принято 52 законодательных акта; за первый месяц правления Николая I, с 12 декабря 1825 г. по 11 января 1826 г., - 43; за первый месяц правления Александра II, с 18 февраля по 17 марта 1855 г., - 98 (и это если учесть, что первый месяц правления Александра II был короче, чем у других императоров!); за первый месяц правления Александра III, с 1 марта по 31 марта 1881 г., - 62. Распределение законодательных актов по разновидностям отражено в табл. 2.

Таблица 2

Окончание табл. 2

* Включая шесть Высочайше утвержденных мнений департамента государственной экономии Государственного Совета.

** В категорию «прочее» сведены разновидности, характерные только для како.

Конечно, приведенных данных, как и в первом случае, недостаточно для каких-либо существенных выводов, но они позволяют сделать некоторые наблюдения, требующие дальнейшего объяснения. Сразу же отметим, что структура законодательства первого месяца правления Александра I явно восходит к XVIII в., что отражается в большом количестве манифестов и именных указов, данных государственным учреждениям и должностным лицам (1 - Московскому военному губернатору графу Салтыкову, 1 -кабинету, 2 - Адмиралтейств-коллегии, 2 - Военной коллегии). Заметна также значительная роль Государственного Совета в законотворчестве первого месяца правления Александра III.

Значительное количество «объявленных» указов в первый месяц правления Александра II хорошо коррелирует с общим превышением количества законодательных актов, несмотря на несколько меньший промежуток времени, за который учтено законодательство Александра II62.

Итак, анализ структуры законодательства по разновидностям фактически выводит нас на проблему неформальной структуры власти и компетенции отдельных учреждений, должностных лиц, а в первой половине XVIII в. и персоналий в сфере государ' ственной власти и управления.

* * *

Увеличение количества законодательных актов, разновидностей законодательных актов, расширение сферы законодательного регулирования не только обусловливают наиболее замет-

385

ные свойства корпуса законодательных источников нового времени, но и порождают множество проблем при его системном исследовании.